邢台市人民政府关于印发《邢台市旧城改造暂行办法》的通知
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邢台市人民政府关于印发《邢台市旧城改造暂行办法》的通知
邢台市人民政府关于印发《邢台市旧城改造暂行办法》的通知
邢政〔2007〕32号
桥西区、桥东区、邢台县人民政府，开发区管委会，市政府各部门：
《邢台市旧城改造暂行办法》已经2007年12月3日市政府第五十七次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○七年十二月二十八日
邢台市旧城改造暂行办法
第一条 为加快旧城改造，改善人居环境，优化城市土地资源配置和空间结构，完善城市功能，提升城市品位，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 在旧城内进行改造建设，必须遵守本办法。
本办法所称旧城，是指城市总体规划确定的建设用地上除城中村以外建筑密度达到或超过40%，以居住建筑为主的建筑密集区。
第三条 邢台市区、县政府（管委会）负责属地旧城改造工作。旧城改造项目的确认，由属地区、县政府（管委会）申报，市规划部门审核，市政府批准。市规划、建设、国土资源、住房保障和房产管理、发展与改革、人防等有关部门，在各自职责范围内，做好旧城改造工作。
城市道路、环卫、给水、排水、燃气、供热、电力、电信等市政公用单位，应全力支持旧城改造工作。
第四条 旧城改造坚持政府主导、市场运作，统一规划、合理布局，因地制宜、综合开发，配套建设、政策扶持的原则。旧城改造提倡建设符合低收入家庭和回迁户的小户型住宅。
第五条 旧城改造应符合城市总体规划和详细规划；应保护文物、古迹、古建筑、古树等历史遗迹；应注重完善功能，道路、绿化、给水、排水、供电、燃气、热力、电信、环卫等配套设施应随项目建设配套形成。
第六条 旧城改造土地供应以净地出让为主。特殊情况也可以实行毛地出让，或者净地与毛地一并捆绑出让。
土地出让必须采用招、拍、挂方式，并附有市规划部门出具的规划条件。
第七条 旧城的房屋拆迁工作一般由属地区、县政府（管委会）组织。由属地区、县政府（管委会）实施拆迁的，上缴市政府的土地出让金全部返还给属地区、县政府（管委会），用于拆迁、补偿与安置等工作经费。
由毛地受让的开发单位实施拆迁的，上缴市政府的土地出让金全部返还给实施拆迁的开发单位。
第八条 旧城改造用地，除古城区有特殊要求或者其他特殊情况外，每块改造用地规模一般不低于6000平方米。
第九条 旧城改造实施项目内的原住户符合享受经济适用住房或者廉租住房政策的，优先享受经济适用住房或者廉租住房政策。
第十条 开发单位取得土地使用权后，两年内没有开工建设的，由国土资源部门依法收回土地使用权。
第十一条 旧城改造项目免缴市政设施配套费、绿化补偿费、土地管理费、墙改节能专项基金、文物勘探费、道路占用费、垃圾清运费、原房屋建筑面积的人防易地建设费、建校费等市级可减免的行政事业性收费。
对被拆迁居民，按照国家和省城市房屋拆迁管理法规政策取得的拆迁补偿款，免征个人所得税；对拆迁居民因拆迁重新购置住房的，对购房成交价中相当于拆迁补偿价款的部分免征契税，成交价格超过拆迁补偿款的，对超出部分征收契税。
第十二条 旧城内不得擅自新建、改建和扩建房屋。经鉴定属危房的，须经批准后方可维修或原面积翻建，但不得扩大、加层。
第十三条 在旧城改造中，未取得审批手续或者违反审批手续和本办法的相关规定进行建设的，有关部门和所在区、县政府（管委会）应当予以制止，并依法进行处理。
擅自搭建、抢建的违法建筑，由属地区、县政府（管委会）组织强行拆除。
第十四条 各区、县政府（管委会）和有关部门可根据本办法制定实施细则。
第十五条 本办法自2008年1月1日起施行。
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马怀德 中国政法大学 教授
关键词: 行政诉讼/行政诉讼受案范围/行政诉讼类型/诉讼关系/诉讼期限
内容提要: 《行政诉讼法业》已实施20年，在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法制体系、保障行政相对人合法权益方面取得了巨大成就。但20年的行政诉讼实践也提出了一系列具有挑战性的问题，诸如行政诉讼目的、行政诉讼受案范围、行政诉讼类型、行政诉讼当事人、行政诉讼管辖、行政诉讼起诉期限等问题，这些问题关系到行政诉讼制度的完善和发展，也与整个中国行政法治的前途和命运息息相关，亟待行政诉讼理论予以回应。
《行政诉讼法》实施近20年来，在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法制体系、保障行政相对人合法权益等方面取得了巨大成就，对于维护社会稳定，构建和谐社会发挥了重要作用。但是，20年的行政诉讼实践也提出了一系列具有挑战性的问题，这些问题关系到行政诉讼制度的完善与发展，也与整个中国行政法治的前途和命运息息相关，亟待行政诉讼理论予以回应。摆在我们面前的首要任务是认识行政诉讼的现状和问题所在，深入思考和分析问题的成因，为最终解决这些问题提出建设性的意见和方案。笔者拟对我国《行政诉讼法》存在的问题进行剖析并提出修改完善的建议
一、行政诉讼目的
（一）行政诉讼目的规定存在的问题
根据《行政诉讼法》第1条规定，行政诉讼的目的可以概括为：保障人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。现行的关于行政诉讼目的的规定存在着以下几方面的弊端：（1）过于强调保障行政机关依法行使职权，弱化了保障公民、法人、其他组织合法权益的目的。尽管从表面上看以上目的同等重要，但实际上《行政诉讼法》许多条款更多的体现了保障行政机关依法行使职权、监督和维护行政机关依法行使职权的目的，比如行政诉讼案件中法院的维持判决。行政诉讼本来是给公民、法人或其他组织提供的一个救济渠道，公民、法人或其他组织对某个行政行为不服，提起行政诉讼的目的是要推翻不服的行政行为。法院作为居中裁判者，在认为公民、法人或其他组织要求推翻行政行为的理由不充分时，予以驳回就足够了，但维持判决显然是更超越了一步。法院的维持判决显然削弱了行政诉讼在维护公民、法人或其他组织的合法权益方面的目的。（2）现行的关于行政诉讼目的的规定不利于行政争议的解决。行政诉讼源于行政争议，行政诉讼的基本功能之一也是解决行政争议。但现行的一些制度设计并不利于行政争议的解决，如不得调解制度。不得调解制度的设计初衷是为了防止行政机关放弃权力，损害公共利益，防止行政机关损害公权力。但事实上，行政诉讼不得调解，使得本来能够化解的矛盾、能够通过调解解决的行政纠纷最终无法解决。致使现实中出现了很多法院的行政诉讼判决难以执行，败诉的公民、法人或其他组织依然不服的情况。不得调解制度反映了我国现行的行政诉讼目的不清晰，不利于解决行政争议的弊端。
（二）修改行政诉讼目的的建议
针对现行的《行政诉讼法》关于行政诉讼目的的规定所存在的弊端，提出如下修改建议：（1）增加“解决行政争议”的目的。争议的存在是启动诉讼程序的动因，解决争议是人民法院的根本任务，正确及时审理案件最终要落实到解决争议。（2）将“公民”改为“自然人”。公民概念强调国籍上的归属，自然人一般指具有自然的生理机能的人类成员，强调人的自然属性。自然人的外延比公民广，包括本国公民、外国公民和无国籍人。中国加入世贸组织后，外国人、无国籍人、外国组织作为行政法律关系一方主体的情况越来越多，相应地，涉外行政诉讼也必然增加。因此，把受保护权益的主体改为“自然人、法人和其他组织”更符合现实情况，并且在行文上前后一致，避免歧义。（3）将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”改为“监督行政机关依法行政”。行政诉讼有别于刑事诉讼、民事诉讼的关键在于，行政诉讼程序与行政程序有密切关系。行政法律关系中，行政主体处于主导地位，依照一般授权或特别授权作出行政行为，有可能包含对相对人权益的处分。而在国家行政权力面前，相对人处于弱势，缺乏权益的自我保障能力，由此而产生的行政纠纷，必须通过另一种国家权力居中裁判才能得以解决。因此，国家建立行政诉讼的目的在于用一种权力监督另一种权力，行政权自身的效力足以能够保障和维护行政任务的完成。行政诉讼不仅要监督行政机关依法行使职权，还要督促其依法承担责任，“依法行政”包含上述两方面内容，使用“监督”的含义更为完整。综上，建议将关于行政诉讼目的表述修改为：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，解决行政争议，保障自然人、法人和其他组织的权益，监督行政机关依法行政，根据宪法制定本法。”
二、行政诉讼的受案范围
（一）受案范围的规定存在的问题
《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围：一是概括式，《行政诉讼法》第2条、第11条对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定；二是列举式，《行政诉讼法》第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，第12条列举了法院不能受理的4类事项。《行政诉讼法》在确立受案范围方面，采取了两个重要的标准，具体行政行为和人身权、财产权以及其他法律所保护的权利，只有这两个条件同时具备，才符合行政诉讼的受案范围。如果行政行为不是具体行政行为，或者是没有明确纳入法律保护范围的其他权益受到的损害，可能不属于行政诉讼受案的范围，也就得不到《行政诉讼法》的保护。现行的关于行政诉讼受案范围的规定存在以下问题：（1）以列举的方式规定行政诉讼受案范围不合理。列举的优点在于明白清楚，易于掌握，能够起到明确界定范围的作用。但是，用这种方法规定受案范围中应当受理的案件是不妥的。因为法律无论列举出多少可以受理的案件，总会遗漏，所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题。列举规定的方法是不科学的，也容易导致司法标准混乱，给公民、法人或者其他组织提起诉讼、法院受理案件带来不必要的麻烦。（2）部分基本权利不能得到行政诉讼的保护。现行的受案范围的规定没有将宪法所保护的权利和行政诉讼法需要保护的权利有效的衔接，从而出现了权利保护的真空。在其他的法律、法规没有规定可以提起诉讼的情况下，宪法所保护的政治权利、受教育权等就难以通过行政诉讼得到有效的保护。《行政诉讼法》有关人身权财产权的规定不当地限制了行政诉讼范围，也使得有关受案范围的若干条款出现矛盾和不一致，从而给司法机关受理案件设置了法律障碍，也为行政机关规避法律、逃脱司法监督提供了条件。（3）受案范围仅限于具体行政行为，不利于保护自然人、法人或其他组织的合法权益。根据现在的受案标准，只有具体行政行为才能被纳入受案范围，而大量的抽象行政行为则不属于行政诉讼的受案范围。此外，根据《行政诉讼法》第12条的规定，行政机关作出的奖惩、任免等决定，即俗称的内部行政行为，也被排除在行政诉讼的受案范围之外，导致了行政诉讼的受案范围过窄，不利于保护自然人、法人或其他组织的合法权益。（4）行政行为的划分标准不一致。《行政诉讼法》规定受案范围时采用了不同标准划分行政行为，使得第11条列举的7项行为根本不是同一个层次的概念，划分缺乏一个统一的标准，结果就造成受案范围的规定语焉不详，列举的7项行为之间相互交叉或者重复甚至遗漏。例如，第3项“侵犯法定经营自主权”往往是其他几种行为的结果，因为乱处罚、违法要求履行义务、违法采取强制措施、拒绝颁发许可证等行为都可能导致法定经营自主权被侵犯的结果。而第1项中乱罚款则是第7项违法要求履行义务的一种表现形式。鉴于《行政诉讼法》在受案范围的规定方面存在着上述问题，因此有必要予以修改完善。
（二）修改受案范围的建议
在总结我国行政诉讼实践经验基础上，对行政诉讼的受案范围，提出如下修改建议：（1）采用肯定概括加否定列举的方式规定行政诉讼的受案范围。对于受理行政案件的范围，先予以概括式的说明，然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围。这种方式可以有效避免肯定列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，也使得受案范围更加明确。凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的，都属于行政诉讼的受案范围。（2）在表述受案范围时，用“行政争议”取代“具体行政行为”。对于我国行政诉讼受案范围的概括规定可以表述为：“自然人、法人或者其他组织和行政机关发生行政争议提起诉讼的，人民法院应当受理。本法规定不予受理的争议除外”。用“行政争议”取代“具体行政行为”符合当前的国际发展趋势；行政争议的含义比行政行为更宽泛，可以适应扩大行政诉讼范围的趋势；法院审理的前提当然是争议的存在，以争议为基本概念确定法院受案范围更符合逻辑。（3）将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。建议将国务院制定的行政法规、规范性文件以外的其他抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围符合国际趋势；现行制度中对抽象行政行为的监督既不充分，也缺乏实效；从我国法治现状来看，已经具备将抽象行政行为纳入诉讼范围的条件；将部分抽象行政行为纳入诉讼，也可以在国内化解矛盾，避免引入国际社会，使我国在外交和对外贸易中陷于被动。（4）将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。法院是否受理一个案件，不是根据行为的对象而是根据行为的性质确定的。[1]一个行为是针对普通公民，还是针对公务员，并不能改变行为的本质，更不应该成为法院排除司法裁判权的界限，应当将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。需要注意的是，并非所有的内部行政行为均应纳入行政诉讼的受案范围，对于高度人性化判断的事项，不应纳入行政诉讼的受案范围。在高等学校与学生的关系方面，涉及大量的此类行为，如考试阅卷、课程安排、作息时间等行为均属于高度人性化判断的行为。高度人性化判断的行为属于行政主体的专属权限范围，而且对其进行审查也超越了法官的能力范围。因此，对于此类事项，不应纳入行政诉讼的受案范围。
三、行政诉讼的类型
（一）当前的行政诉讼类型及存在的问题
我国法律并未对诉讼类型问题予以明确规定，学者们通常根据我国《行政诉讼法》第11条的受理范围，即当事人的诉讼请求，并结合我国的判决形式，将行政诉讼的类型划分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等几类。实际上，从行政诉讼判决的种类推定行政诉讼类型的做法是不科学的，这是倒果为因的做法，忽略了行政诉讼类型与行政诉讼判决之间的区别。而且，以往的理论研究停留于现行法律的实然性规定，缺乏对行政诉讼类型的应然性思考。《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》以下简称《若干问题的解释》）所确定的6种判决形式在行政审判实践中得到了广泛运用，取得了一定的社会效果，但是，随着行政审判的深入开展、审判实践的丰富，这几种判决形式难以适应各类型的行政案件，已经暴露出局限性。[2]这主要表现在以下几个方面：（1）不利于行政争议的合理解决。针对不同性质和特点的行政争议，在行政诉讼具体制度上应当有所区别。具体体现在行政诉讼类型方面，要求不同的行政争议应当有相应的行政诉讼类型加以解决。以我国行政系统内部各行政主体之间经常发生的权限争议为例，根据现行法律的规定只能采取由上一级行政主体加以裁决的处理办法，却不能到法院要求司法裁决，因为行政诉讼法中没有机关诉讼这一行政诉讼类型。传统的这种纠纷解决机制既不能实现公正，也难以保证效率。（2）不利于全方位地保护公民的合法权益和社会公共利益。在中国现行法律框架之下，公民只有在与具体行政行为有利害关系的情况下才能够提起行政诉讼，对于损害了社会公共利益的行政行为而公民又与之没有利害关系的情况则不能起诉。很显然，在这种情况下，既不利于全面地保护公民合法利益，也不能积极地维护社会公共利益。（3）不利于人民法院有效行使行政审判权。《行政诉讼法》及《若干问题的解释》所规定的6种判决形式实践操作性不强，如变更判决仅适用于行政处罚显失公正，而且显失公正的内涵、条件、标准等均未加以规定，法官在适用时只能凭其主观判断和内心确信，这样反而往往导致法官滥用变更权或不敢多用变更权，未能收到法律规定变更判决这一判决形式时预设的效果。并且这6种判决形式并不能包含行政诉讼中遇到的所有实际问题，从而造成法院在审理案件中因缺乏必要的判决形式而无法下判作出违法判决。这不仅导致司法资源的浪费，而且还产生严重的负面效应。
（二）完善我国行政诉讼类型的建议
行政诉讼类型与行政诉讼判决之间存在着非常紧密的联系。在确定行政诉讼种类划分的标准时，除应考虑行政诉讼判决种类这一因素外，还应考虑以下因素：行政诉讼的目的、原告的诉权、行政诉讼客体、进入到行政诉讼程序的行政争议性质、法官在审理行政案件时的权力。在对以上因素进行考虑并借鉴域外经验的基础上，应当在我国现有行政诉讼类型的基础上增加一些诉讼类型。笔者主张，将我国的行政诉讼类型划分为：撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等7类。（1）撤销诉讼。撤销诉讼是行政相对人对违法损害其利益的具体行政行为，请求法院予以撤销之行政诉讼。“撤销诉讼可谓行政诉讼之核心，无论诉之类型如何增加，其中最重要者仍非撤销诉讼莫属。”[3]其目的在于由法院以撤销被诉具体行政行为的方法，原则上溯及既往地消灭该具体行政行为的效力，使原告因该具体行政行为被侵害的权利得以恢复。（2）课予义务诉讼。课予义务诉讼（又称为“应为行政处分诉讼”）是行政相对人请求法院命令行政主体做出具体行政行为，或应做出含有特定内容的具体行政行为之诉讼。其目的是原告向被告行政主体依法提出申请，行政主体违法拒绝或不予答复，使其权利受到损害，因此原告欲借助法院的判决，使行政主体做出原告依法请求的具体行政行为。（3）给付诉讼。给付诉讼（又称为“一般给付诉讼”）是请求法院命令行政主体做出具体行政行为以外的给付行为（通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为）。根据给付诉讼标的的不同可以将其分为财产给付之诉和非财产给付之诉。（4）确认诉讼。确认诉讼是行政相对人要求人民法院确认处于争议状态的具体行政行为是否无效、违法以及行政法律关系是否存在的一种诉讼形式。确认判决并不具有创设、变更或撤销的法律效果，其原意也不在于实施强制执行，仅在于确认当事人之间法律关系的争议状态。相对于其他积极的诉讼类型而言，确认诉讼仅具有“补充性”、“从属性”、“次要性”或“后备性”，即只有在其他诉讼类型不得提起时，才可提起确认诉讼。（5）公益诉讼。公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼。对情况较为特殊的公法争议事件，为维护公益，应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民就行政主体的违法行为提起行政诉讼。（6）机关诉讼。机关诉讼是指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争，由法院通过诉讼程序解决争议的诉讼类型。一旦机关之间就法律权限和法律适用发生纠纷，就应当允许法院进行裁判，只有这样，才能依法划清各机关之间权力的界限，防止越权和滥用职权，并减少由于权限交叉而造成的纠纷，从而提高管理效率。（7）当事人诉讼。当事人诉讼是指有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，是依法律的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼以及有关公法上法律关系的诉讼。当事人诉讼对于解决当事人之间与行政行为相关的争议具有重要作用。能够更好地解决行政主体与当事人之间的行政纠纷以及民事主体之间的民事纠纷，避免此类纠纷的久拖不决。
四、行政诉讼的当事人
（一）原告资格的规定中存在的问题及修改建议
我国关于行政诉讼原告资格的规定主要存有下列问题：（1）确定原告资格的标准过于狭窄，不利于保护公民、法人和其他组织的权益，而且立法上存在相互矛盾之处。我国《行政诉讼法》第2条规定可以说是对我国行政诉讼原告资格界定标准的高度概括，同时也表明我国在确定行政诉讼原告资格方面，立法上采取的是“合法权益”的标准。而这里的“合法权益”应当如何理解呢？从理论上来说，合法权益既包括权利，也包括利益，前者称为法定的利益，而后者称为事实上的利益。根据我国《行政诉讼法》第11条关于受案范围的规定可以看出，我国在确定行政诉讼的原告资格上采取的实际上是“法律权利”标准，即只有当相对人的实定法上的权利遭受行政主体的具体行政行为侵害时，才可以提起行政诉讼。另外一个需要注意的问题是，此处所谓的“合法权益”中的“合法”应当如何理解？它在司法实践中又是如何发挥作用的？根据“有权利必有救济”、“无救济则无权利”的法理精神，此处的“法”应当理解为宪法、民法、行政法及相关法律、法规等，“合法权益”就是上述的“法”所赋予或保护的权益。但是根据《行政诉讼法》第11条第1款所规定的受案范围明确表示出的意图，这里“合法”的外延是有限的，换言之，此处所指的“合法权益”仅是公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，而对于其他的权利，如公民的受教育权、公平竞争权、承包企业的人事任用权等在受到行政机关的具体行政行为侵害时是否可以提起行政诉讼是一直存在讨论余地的。《行政诉讼法》如此规定，明显不利于对当事人的权利进行司法保护。（2）关于原告资格的规定非常含糊、抽象和主观。根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织只要“认为”行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，就有权向人民法院提起诉讼。这种规定非常主观和模糊，让法院、法官理解、执行起来也非常吃力。而在现实生活中，也就出现了各种各样的有关原告资格争议的案件。
对于我国行政诉讼原告资格的规定的完善，笔者提出如下建议：（1）将原告资格限定为同被诉的行政行为有法律上的利益。行政诉讼的原告资格范围应当扩大，这是大势所趋。综合各国对原告资格条件的规定和发展趋势，我们认为将我国原告资格条件限定为须与被诉行政行为有法律上的利益是比较恰当的。这一界定适应了原告资格扩大化的世界趋势，特别是对法律上的利益的阐释，充分借鉴了美国行政法的观念，使原告资格的确定更具可操作性。应当说，将原告资格限定为“同被诉的行政行为有法律上的利益”，仍然是比较抽象和有弹性的界定。因此，须在立法上对“法律上的利益”作一阐释。法律上保护的利益，首先是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑的利益；此外，法律上的利益还应当是通过诉讼值得保护的实质的利益。（2）增加关于公益诉讼原告资格的规定。对于公益诉讼的原告资格，检察机关应当是提起公益行政诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织应是辅助主体，自然人、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的，自然人、法人或其他组织才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。同时，为了规范法人或者其他组织提起公益行政诉讼的行为，限定法人或者其他组织提起公益行政诉讼，应当与其团体章程或业务相关，并以行政行为涉及团体利益为前提，也是必要的。
（二）被告资格的规定中存在的问题及修改建议
中国民用航空总局
中国民用航空总局
令
第146 号
《中国民用航空气象工作规则》（CCAR-117R1）已经2005
年6 月8 日中国民用航空总局局务会议通过，现予公布，自
2005 年7 月27 日起施行。
局长：杨元元
二○○五年六月二十七日
目录
第一章 总则
第二章 管理机构
第三章 服务机构
第四章 培训
第五章 人员执照
第六章 质量体系
第七章 航空气象探测
第一节 一般规
定
第二节 机场地面气象观测和报
告
第三节 航空器观测和报
告
第四节 空中气象探
测
第五节 气象卫星资料接
收
第八章 航空天气预报
第一节 一般规定
第二节 机场预报
第三节 着陆预报
第四节 起飞预报
第五节 区域预报和航路预报
第九章 重要气象情报、低空气象情报、机场警报和风切变警报
第一节 重要气象情报
第二节 低空气象情报
第三节 机场警报
第四节 风切变警报
第十章 飞行气象情报
第一节 飞行气象情报的交换
第二节 对通信条件的要求
第十一章 航空气象服务
第一节 一般规定
第二节 为公共航空运输营运人提供的服务
第三节 为空中交通服务部门提供的服务
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第四节 为机场运行管理部门提供的服务
第五节 为搜寻与援救服务部门提供的服务
第六节 为航空情报服务部门提供的服务
第七节 为通用航空营运人提供的服务
第十二章 民用航空气象设施
第一节 建设规划
第二节 运行管理
第三节 使用许可证
第四节 探测环境
第十三章 航空气象资料
第一节 处理与保存
第二节 使用
第三节 航空气候资料
第十四章 技术研究与开发
第十五章 法律责任
第十六章 附则
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
中国民用航空总局令
第146号
《中国民用航空气象工作规则》已经2005年6月8日中国民用航
空总局局务会议通过，现予公布，自2005年7月27日起施行。
局长
二○○五年六月二十七日
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
中国民用航空气象工作规
则
第一章 总 则
第一条 为了规范民用航空气象工作，根据《中华人民共和国民
用航空法》第六十二条、第八十四条、第八十九条，《中华人民共和国
气象法》，《国务院对确需保留的行政许可项目设定行政许可的决定》，
参照国际民用航空公约附件三《国际航空气象服务》，制定本规则。
第二条 在中华人民共和国领域从事民用航空气象活动以及其他
与民用航空气象有关的活动，应当遵守本规则。
第三条 民用航空气象服务机构的气象业务活动接受国家气象主
管机构的指导、监督和行业管理。
第四条 民用航空气象工作的基本内容包括探测、收集、分析和
处理气象资料，制作发布航空气象产品，及时、准确地提供民用航空
活动所需的气象情报。民用航空气象工作的目的是为民用航空活动的
安全、正常和效率提供服务。
第五条 民用航空运输机场应当设置相应的机场气象台，民用航
空通用机场应当设置相应的机场气象站。
第六条 从事民用航空气象工作，应当有计划地补充、培养各类
专业技术人才，不断提高航空气象人员的业务素质；开展航空气象科
学技术研究，引进、推广国内外先进的航空气象科学技术。
第七条 从事民用航空气象工作，应当遵守有关国际公约及其相
关的标准和建议措施，积极参与国际民航组织和世界气象组织的航空
气象技术与业务活动，加强国际和地区间航空气象业务的交流与合作，
跟踪航空气象发展趋势，吸收航空气象服务的先进经验和技术成果。
第二章 管理机构
第八条 中国民用航空总局（以下简称民航总局）统一管理全国
民用航空气象工作；根据民用航空活动的需要，规划民用航空气象服
务体系；组织制定民用航空气象的发展规划；发布民用航空气象规章
和技术标准；统一颁发民用航空气象人员执照和设备使用许可证。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第九条 民航地区管理局根据民航总局制定的民用航空气象发展
规划，制定本地区发展规划。根据民航总局发布的民用航空气象规章
和技术标准，制定本地区民用航空气象工作的实施细则。
第十条 民航总局空中交通管理局（以下简称民航总局空管局）
负责组织民用航空气象业务的管理、监督和检查；组织民用航空气象
技术研究与开发；组织民用航空气象业务的培训、交流与合作；办理
国际航空气象业务，参与国际和地区间航空气象活动。
第十一条 民航地区管理局空中交通管理局（以下简称民航地区
空管局）负责实施本地区民用航空气象业务的管理、监督和检查；组
织民用航空气象技术研究与开发；组织民用航空气象业务的培训、交
流与合作。
第三章 服务机构
第十二条 民用航空气象服务机构包括机场气象站、机场气象台、
气象监视台、民用航空地区气象中心、民用航空气象中心和其他从事
民用航空气象服务的机构。
第十三条 民用航空气象服务机构应当根据其职责要求，按照民
航总局有关标准，设置业务岗位，配备业务技术人员，配置相应的气
象设施；开展探测、预报、情报交换、业务系统运行与维护维修、资
料收集与处理、培训和技术研究与开发、提供民用航空气象服务等一
项或者几项业务。
第十四条 制作、发布飞行气象情报的民用航空气象服务机构由
民航总局指定，被指定的民用航空气象服务机构应当在指定的业务范
围和区域内从事民用航空气象服务工作。
第十五条 未被指定的民用航空气象服务机构，可以从事除制作、
发布飞行气象情报以外的民用航空气象服务工作。
外国航空气象服务机构在中国领域从事民用航空气象活动，按照
《中华人民共和国气象法》的有关规定办理。
第十六条 民用航空气象服务机构，应当具备下列基本条件：
（一）具有规定数量的、符合要求的从事民用航空气象业务的技
术人员；
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
（二）具有相应的开展民用航空气象业务的设施；
（三）具有合法来源的有关气象资料；
（四）具有健全的民用航空气象业务管理制度。
第十七条 民航总局在各飞行情报区内指定一个或者几个机场气
象台作为气象监视台。
民航总局在每个地区指定一个机场气象台作为民航地区气象中
心，该中心同时承担机场气象台和民航地区气象中心的职责。
民航总局设置民用航空气象中心或者指定一个民航地区气象中心
作为民用航空气象中心，被指定的民航地区气象中心同时承担民航地
区气象中心和民用航空气象中心的职责。
第十八条 机场气象站应当履行下列职责：
（一）实施本机场的天气探测，监视本机场的天气情况，发布机
场天气报告；
（二）视需要为民用航空气象用户提供气象服务。
第十九条 机场气象台应当履行下列职责：
（一）实施本机场的天气探测，监视本机场的天气情况，发布机
场天气报告；
（二）分析各种气象资料，制作和发布本机场的机场预报、着陆
预报、起飞预报、机场警报和风切变警报；
（三）根据有关气象管理机构的指定，制作发布指定高度层的区
域预报和航路预报；监视指定机场的天气情况，制作发布机场预报；
（四）为民用航空气象用户提供气象服务；
（五）负责机场气象业务系统的运行和气象设备设施的维护维修；
（六）负责有关气象资料的处理与保存，开展培训和技术研究与
开发工作。
第二十条 气象监视台应当履行下列职责：
（一）监视其责任区域内影响飞行的天气情况；
（二）编制与其责任区有关的重要气象情报、低空气象情报和其
他有关情报；
（三）向有关空中交通服务部门提供重要气象情报、低空气象情
报和其他有关气象情报；
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
（四）向有关民用航空气象服务机构传播重要气象情报、低空气
象情报和其他有关气象情报。
第二十一条 民航地区气象中心应当履行下列职责：
（一）制作发布指定高度层的区域预报和航路预报；
（二）负责本地区及与之相关的气象情报的收集、处理、分发和
交换；
（三）制作并向本地区机场气象台发布业务指导产品；
（四）负责民航地区气象中心的业务系统的运行和气象设备设施
的维护维修；
（五）负责有关气象资料的处理与保存，开展培训和技术研究与
开发工作；
（六）向本地区气象监视台、机场气象台、机场气象站提供业务
运行、人员培训和技术研究与开发等方面的技术支持。
第二十二条 民用航空气象中心应当履行下列职责：
（一）制作发布指定高度层的区域预报和航路预报；
（二）负责国内气象情报和与国际飞行有关的气象情报的收集、
处理、分发和交换；
（三）制作并向全国机场气象台发布业务指导产品；
（四）负责民用航空气象中心的业务系统的运行和气象设备设施
的维护维修；
（五）负责有关气象资料的处理与保存，开展培训和技术研究与
开发工作；
（六）向民航地区气象中心提供业务运行、人员培训和技术研究
与开发等方面的技术支持。
第四章 培训
第二十三条 民用航空气象培训机构由民航总局指定，或者委托
民航气象中心或者民航地区气象中心设置。民航气象培训机构应当具
备下列基本条件：
（一）具有民航总局规定数量的教员
；
（二）具有民航总局认可的教材
；
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
（三）具有相应的教学设施。
第二十四条 民用航空气象培训机构可以从事下列培训工作：
（一）对民用航空气象服务机构的民用航空气象专业技术人员进
行岗前培训和岗位培训；
（二）对非民用航空气象服务机构的民用航空气象专业技术人员
进行培训；
（三）对民用航空气象用户进行培训。
第二十五条 岗前培训应当以使接受培训的人员具备在岗位上独
立工作能力并取得上岗资格为目的。培训方式包括一定时期的理论、
技能培训和在持有执照人员指导下进行的实习。
第二十六条 岗位培训应当以使接受培训的人员更新、补充、扩
展知识和提高技能为目的。
第二十七条 民用航空气象培训机构教员由民航总局指定。培训
机构的教员应当具备下列基本条件：
（一）持有相应的航空气象人员执照；
（二）具有相应岗位中级（含）以上技术职称；
（三）在相应专业领域具有较高的业务技术水平；
（四）具有较强的教学能力。
第二十八条 民用航空气象服务机构应当按照规定组织专业技术
人员接受民用航空气象培训机构的培训。
第二十九条 民用航空气象预报人员每年用于天气回顾、综合分
析重要天气过程以及总结天气预报经验的时间不得少于20个工作日。
第三十条 为掌握航线地形、地貌、天气特点和检验天气预报效
果，民用航空气象预报人员应当定期地加入飞行机组进行航线实习，
每年不少于两次。
第五章 人员执照
第三十一条 从事民用航空气象服务的专业技术人员应当按照民
航总局的规定，取得民用航空气象人员执照。未取得民用航空气象人
员执照的，不得从事民用航空气象预报、观测和与民用航空气象预报、
观测相关的服务工作。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
民用航空气象专业技术人员执照分为气象预报员执照和气象观测
员执照。
第三十二条 民用航空气象人员执照申请人应当具备下列基本条
件：
（一）经过气象专业的系统学习，气象预报员取得大学本科学历，
气象观测员取得中专学历；
（二）接受规定的岗前培训和实习。
第三十三条 具备基本条件的人员，理论考试和技能考核合格后，
可以取得相应的执照。
第三十四条 民用航空气象人员执照考核工作由民航总局空管局
或者民航地区空管局组织相应的执照检查员实施。
第三十五条 民用航空气象人员执照检查员由经民航总局考核合
格的人员担任。
第三十六条 民用航空气象人员执照实行例行考核注册制度。除
下列情形外，民用航空气象人员执照长期有效：
（一）持照人调离民用航空气象工作岗位；
（二）持照人离开民用航空气象工作岗位半年（含）以上；
（三）持照人未通过规定的执照考核；
（四）执照被暂扣、吊销。
第六章 质量体系
第三十七条 民用航空气象服务机构应当建立并实施质量体系。
该体系包括民用航空气象服务机构、设施、人员、技术标准、规范、
规程、工作制度、运行程序、质量考核及改进措施等。
第三十八条 质量体系应当保证航空气象服务机构所提供的气象
情报在地域和空域范围、格式和内容、发布时间和间隔、有效时段以
及观测和预报准确度等方面符合规定的要求。
第三十九条 质量体系应当能够有效地监控气象情报的交换情
况。
第四十条 民用航空气象服务机构应当对其业务系统的运行情况
实施持续监控。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第四十一条 民用航空气象服务机构应当建立必要的程序，对飞
行事故和意外事件发生后气象情报的完整性、准确性和及时性进行检
查。
第四十二条 民用航空气象服务机构应当保留提供给民用航空气
象用户的气象情报，保留期自发布之日起至少30天；遇有飞行事故和
意外事件后的调查，按照有关调查程序提供相关气象情报。
第七章 航空气象探测
第一节 一般规定
第四十三条 航空气象探测为民用航空气象服务提供基本情报和
资料，是民用航空气象服务的基础。气象探测资料应当具有准确性、
代表性、连续性和可比性。
第四十四条 由于气象要素在空间和时间上的多变性，观测技术
上的限制，以及某些气象要素定义的局限性，天气报告中任何要素的
具体数值应当理解为观测时实际情况的最近似值。
第二节 机场地面气象观测和报告
第四十五条 机场地面气象观测和报告应当由机场气象台、机场
气象站按照《民用航空气象——第1部分：观测和报告》实施。
第四十六条 机场地面气象观测项目包括地面风、能见度、跑道
视程、天气现象、云（垂直能见度）、气压、气温、湿度、最高气温、
最低气温、降水量和积雪深度等。
第四十七条 机场地面气象观测分为例行观测、特殊观测和事故
观测。
第四十八条 无论有无飞行任务都应当按照指定的时间、间隔和
项目进行例行观测和报告。例行观测的时间间隔通常为1 小时，也可
以为0.5小时。
在两次例行观测时间之间，当地面风、能见度、跑道视程、天气
现象、云（垂直能见度）和气温中的一项或者多项出现特殊变化并达
到规定的标准时，应当进行特殊观测和报告。
发生飞行事故和意外事件时，应当进行事故观测和报告。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第四十九条 机场特殊观测和报告的标准应当由民用航空气象管
理机构组织相应的气象服务机构，参考机场运行最低标准，与相应的
空中交通服务部门和有关的航空营运人共同协商制定。
第五十条 空中交通管制人员发现天气情况与民用航空气象服务
机构提供的天气情况有差异时，应当将该情况通报相应的气象服务机
构。
第五十一条 机场地面观测报告应当以缩写明语形式、“METAR”
和“SPECI”电码格式在本场内传播，以“METAR”和“SPECI”电码格
式向本场以外传播。
第五十二条 为了确保民航地面气象观测工作的及时性和连续
性，各机场气象台和机场气象站均应当具备必要的备份观测手段。
第三节 航空器观测和报告
第五十三条 在中华人民共和国领域内飞行的航空器，在飞行过
程中应当按照有关规定进行气象观测和报告；具有中华人民共和国国
籍的航空器，在国际航线上飞行时，应当按照有关规定进行气象观测
和报告。
第五十四条 航空器观测分为例行观测、特殊观测和其他非例行
观测。
（一）航空器在飞行过程中，按照规定位置和时间间隔对气温、
风向、风速以及颠簸、积冰、湿度等进行例行观测和报告。
（二）航空器在飞行过程中，遇到或者发现严重颠簸、严重积冰、
严重的山地波、伴有（或者不伴有）冰雹的雷暴、严重的尘暴或者严
重的沙暴、火山灰云以及火山喷发前的活动或者火山喷发时，应当进
行特殊观测和报告。
（三）航空器在飞行过程中，当出现未列入航空器特殊观测项目
的天气现象，如风切变等，并且机长认为会影响航空器安全和运行效
率时，应当进行其他非例行观测，并尽快通知有关的空中交通服务部
门。
第五十五条 空中交通服务部门收到航空器空中报告，应当尽快
通报给相应的民用航空气象服务机构。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第五十六条 当有专机和重要飞行任务以及科学考察飞行时，民
用航空气象管理机构可以根据需要提出派遣航空器探测天气的建议，
并指派民用航空气象人员参加。
第四节 空中气象探测
第五十七条 机场气象台根据业务需要，可以使用天气雷达、大
气廓线仪、风切变探测系统和雷电探测仪等设备对空中气象要素和天
气现象进行探测。
第五十八条 空中气象探测分为定时探测、连续探测和不定时探
测。
机场气象台应当实施定时探测，探测时间与地面天气图资料观测
时间相同；应当根据业务工作的需要及设备性能情况，实施连续探测；
应当根据飞行任务、气象预报及其他需求，实施不定时探测。
第五十九条 机场气象台根据协议，将空中气象探测资料提供给
民用航空气象用户。
民用航空气象中心、民航地区气象中心和指定的机场气象台应当
将空中气象探测资料存入民用航空气象数据库。
第五节 气象卫星资料接收
第六十条 机场气象台应当根据业务需要，接收气象卫星资料，
并根据协议提供给民用航空气象用户。
第六十一条 民用航空气象中心和民航地区气象中心应当不间断
地接收气象卫星资料，并存入民用航空气象数据库。
第八章 航空天气预报
第一节 一般规定
第六十二条 航空天气预报是组织和实施飞行的重要依据。由于
气象要素在时间和空间上的多变性和预报技术上的限制，以及某些要
素定义的局限性，预报中任何要素的具体数值应当理解为在该预报时
段内（或该时刻）该要素最可能的值，预报中某一要素出现或者变化
的时间应当理解为最可能的时间。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第六十三条 民用航空气象服务机构发布一个新的预报，应当理
解为自动取消以前所发布的同类的、同一地点的、同一有效时段或者
其中一部分（或该时刻）的任何预报。
第六十四条 航空天气预报包括机场预报、着陆预报、起飞预报、
区域预报和航路预报。
第六十五条 航空天气预报制作和发布机构应当按照《民用航空
气象——第2部分：预报》，及时发布航空天气预报，达到修订标准时
迅速发布修订预报。
第六十六条 有关民用航空气象服务机构应当组织例行天气会
商，必要时，组织临时天气会商。
关键词: 行政诉讼/行政诉讼受案范围/行政诉讼类型/诉讼关系/诉讼期限
内容提要: 《行政诉讼法业》已实施20年，在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法制体系、保障行政相对人合法权益方面取得了巨大成就。但20年的行政诉讼实践也提出了一系列具有挑战性的问题，诸如行政诉讼目的、行政诉讼受案范围、行政诉讼类型、行政诉讼当事人、行政诉讼管辖、行政诉讼起诉期限等问题，这些问题关系到行政诉讼制度的完善和发展，也与整个中国行政法治的前途和命运息息相关，亟待行政诉讼理论予以回应。
《行政诉讼法》实施近20年来，在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法制体系、保障行政相对人合法权益等方面取得了巨大成就，对于维护社会稳定，构建和谐社会发挥了重要作用。但是，20年的行政诉讼实践也提出了一系列具有挑战性的问题，这些问题关系到行政诉讼制度的完善与发展，也与整个中国行政法治的前途和命运息息相关，亟待行政诉讼理论予以回应。摆在我们面前的首要任务是认识行政诉讼的现状和问题所在，深入思考和分析问题的成因，为最终解决这些问题提出建设性的意见和方案。笔者拟对我国《行政诉讼法》存在的问题进行剖析并提出修改完善的建议
一、行政诉讼目的
（一）行政诉讼目的规定存在的问题
根据《行政诉讼法》第1条规定，行政诉讼的目的可以概括为：保障人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。现行的关于行政诉讼目的的规定存在着以下几方面的弊端：（1）过于强调保障行政机关依法行使职权，弱化了保障公民、法人、其他组织合法权益的目的。尽管从表面上看以上目的同等重要，但实际上《行政诉讼法》许多条款更多的体现了保障行政机关依法行使职权、监督和维护行政机关依法行使职权的目的，比如行政诉讼案件中法院的维持判决。行政诉讼本来是给公民、法人或其他组织提供的一个救济渠道，公民、法人或其他组织对某个行政行为不服，提起行政诉讼的目的是要推翻不服的行政行为。法院作为居中裁判者，在认为公民、法人或其他组织要求推翻行政行为的理由不充分时，予以驳回就足够了，但维持判决显然是更超越了一步。法院的维持判决显然削弱了行政诉讼在维护公民、法人或其他组织的合法权益方面的目的。（2）现行的关于行政诉讼目的的规定不利于行政争议的解决。行政诉讼源于行政争议，行政诉讼的基本功能之一也是解决行政争议。但现行的一些制度设计并不利于行政争议的解决，如不得调解制度。不得调解制度的设计初衷是为了防止行政机关放弃权力，损害公共利益，防止行政机关损害公权力。但事实上，行政诉讼不得调解，使得本来能够化解的矛盾、能够通过调解解决的行政纠纷最终无法解决。致使现实中出现了很多法院的行政诉讼判决难以执行，败诉的公民、法人或其他组织依然不服的情况。不得调解制度反映了我国现行的行政诉讼目的不清晰，不利于解决行政争议的弊端。
（二）修改行政诉讼目的的建议
针对现行的《行政诉讼法》关于行政诉讼目的的规定所存在的弊端，提出如下修改建议：（1）增加“解决行政争议”的目的。争议的存在是启动诉讼程序的动因，解决争议是人民法院的根本任务，正确及时审理案件最终要落实到解决争议。（2）将“公民”改为“自然人”。公民概念强调国籍上的归属，自然人一般指具有自然的生理机能的人类成员，强调人的自然属性。自然人的外延比公民广，包括本国公民、外国公民和无国籍人。中国加入世贸组织后，外国人、无国籍人、外国组织作为行政法律关系一方主体的情况越来越多，相应地，涉外行政诉讼也必然增加。因此，把受保护权益的主体改为“自然人、法人和其他组织”更符合现实情况，并且在行文上前后一致，避免歧义。（3）将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”改为“监督行政机关依法行政”。行政诉讼有别于刑事诉讼、民事诉讼的关键在于，行政诉讼程序与行政程序有密切关系。行政法律关系中，行政主体处于主导地位，依照一般授权或特别授权作出行政行为，有可能包含对相对人权益的处分。而在国家行政权力面前，相对人处于弱势，缺乏权益的自我保障能力，由此而产生的行政纠纷，必须通过另一种国家权力居中裁判才能得以解决。因此，国家建立行政诉讼的目的在于用一种权力监督另一种权力，行政权自身的效力足以能够保障和维护行政任务的完成。行政诉讼不仅要监督行政机关依法行使职权，还要督促其依法承担责任，“依法行政”包含上述两方面内容，使用“监督”的含义更为完整。综上，建议将关于行政诉讼目的表述修改为：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，解决行政争议，保障自然人、法人和其他组织的权益，监督行政机关依法行政，根据宪法制定本法。”
二、行政诉讼的受案范围
（一）受案范围的规定存在的问题
《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围：一是概括式，《行政诉讼法》第2条、第11条对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定；二是列举式，《行政诉讼法》第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，第12条列举了法院不能受理的4类事项。《行政诉讼法》在确立受案范围方面，采取了两个重要的标准，具体行政行为和人身权、财产权以及其他法律所保护的权利，只有这两个条件同时具备，才符合行政诉讼的受案范围。如果行政行为不是具体行政行为，或者是没有明确纳入法律保护范围的其他权益受到的损害，可能不属于行政诉讼受案的范围，也就得不到《行政诉讼法》的保护。现行的关于行政诉讼受案范围的规定存在以下问题：（1）以列举的方式规定行政诉讼受案范围不合理。列举的优点在于明白清楚，易于掌握，能够起到明确界定范围的作用。但是，用这种方法规定受案范围中应当受理的案件是不妥的。因为法律无论列举出多少可以受理的案件，总会遗漏，所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题。列举规定的方法是不科学的，也容易导致司法标准混乱，给公民、法人或者其他组织提起诉讼、法院受理案件带来不必要的麻烦。（2）部分基本权利不能得到行政诉讼的保护。现行的受案范围的规定没有将宪法所保护的权利和行政诉讼法需要保护的权利有效的衔接，从而出现了权利保护的真空。在其他的法律、法规没有规定可以提起诉讼的情况下，宪法所保护的政治权利、受教育权等就难以通过行政诉讼得到有效的保护。《行政诉讼法》有关人身权财产权的规定不当地限制了行政诉讼范围，也使得有关受案范围的若干条款出现矛盾和不一致，从而给司法机关受理案件设置了法律障碍，也为行政机关规避法律、逃脱司法监督提供了条件。（3）受案范围仅限于具体行政行为，不利于保护自然人、法人或其他组织的合法权益。根据现在的受案标准，只有具体行政行为才能被纳入受案范围，而大量的抽象行政行为则不属于行政诉讼的受案范围。此外，根据《行政诉讼法》第12条的规定，行政机关作出的奖惩、任免等决定，即俗称的内部行政行为，也被排除在行政诉讼的受案范围之外，导致了行政诉讼的受案范围过窄，不利于保护自然人、法人或其他组织的合法权益。（4）行政行为的划分标准不一致。《行政诉讼法》规定受案范围时采用了不同标准划分行政行为，使得第11条列举的7项行为根本不是同一个层次的概念，划分缺乏一个统一的标准，结果就造成受案范围的规定语焉不详，列举的7项行为之间相互交叉或者重复甚至遗漏。例如，第3项“侵犯法定经营自主权”往往是其他几种行为的结果，因为乱处罚、违法要求履行义务、违法采取强制措施、拒绝颁发许可证等行为都可能导致法定经营自主权被侵犯的结果。而第1项中乱罚款则是第7项违法要求履行义务的一种表现形式。鉴于《行政诉讼法》在受案范围的规定方面存在着上述问题，因此有必要予以修改完善。
（二）修改受案范围的建议
在总结我国行政诉讼实践经验基础上，对行政诉讼的受案范围，提出如下修改建议：（1）采用肯定概括加否定列举的方式规定行政诉讼的受案范围。对于受理行政案件的范围，先予以概括式的说明，然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围。这种方式可以有效避免肯定列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，也使得受案范围更加明确。凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的，都属于行政诉讼的受案范围。（2）在表述受案范围时，用“行政争议”取代“具体行政行为”。对于我国行政诉讼受案范围的概括规定可以表述为：“自然人、法人或者其他组织和行政机关发生行政争议提起诉讼的，人民法院应当受理。本法规定不予受理的争议除外”。用“行政争议”取代“具体行政行为”符合当前的国际发展趋势；行政争议的含义比行政行为更宽泛，可以适应扩大行政诉讼范围的趋势；法院审理的前提当然是争议的存在，以争议为基本概念确定法院受案范围更符合逻辑。（3）将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。建议将国务院制定的行政法规、规范性文件以外的其他抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围符合国际趋势；现行制度中对抽象行政行为的监督既不充分，也缺乏实效；从我国法治现状来看，已经具备将抽象行政行为纳入诉讼范围的条件；将部分抽象行政行为纳入诉讼，也可以在国内化解矛盾，避免引入国际社会，使我国在外交和对外贸易中陷于被动。（4）将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。法院是否受理一个案件，不是根据行为的对象而是根据行为的性质确定的。[1]一个行为是针对普通公民，还是针对公务员，并不能改变行为的本质，更不应该成为法院排除司法裁判权的界限，应当将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。需要注意的是，并非所有的内部行政行为均应纳入行政诉讼的受案范围，对于高度人性化判断的事项，不应纳入行政诉讼的受案范围。在高等学校与学生的关系方面，涉及大量的此类行为，如考试阅卷、课程安排、作息时间等行为均属于高度人性化判断的行为。高度人性化判断的行为属于行政主体的专属权限范围，而且对其进行审查也超越了法官的能力范围。因此，对于此类事项，不应纳入行政诉讼的受案范围。
三、行政诉讼的类型
（一）当前的行政诉讼类型及存在的问题
我国法律并未对诉讼类型问题予以明确规定，学者们通常根据我国《行政诉讼法》第11条的受理范围，即当事人的诉讼请求，并结合我国的判决形式，将行政诉讼的类型划分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等几类。实际上，从行政诉讼判决的种类推定行政诉讼类型的做法是不科学的，这是倒果为因的做法，忽略了行政诉讼类型与行政诉讼判决之间的区别。而且，以往的理论研究停留于现行法律的实然性规定，缺乏对行政诉讼类型的应然性思考。《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》以下简称《若干问题的解释》）所确定的6种判决形式在行政审判实践中得到了广泛运用，取得了一定的社会效果，但是，随着行政审判的深入开展、审判实践的丰富，这几种判决形式难以适应各类型的行政案件，已经暴露出局限性。[2]这主要表现在以下几个方面：（1）不利于行政争议的合理解决。针对不同性质和特点的行政争议，在行政诉讼具体制度上应当有所区别。具体体现在行政诉讼类型方面，要求不同的行政争议应当有相应的行政诉讼类型加以解决。以我国行政系统内部各行政主体之间经常发生的权限争议为例，根据现行法律的规定只能采取由上一级行政主体加以裁决的处理办法，却不能到法院要求司法裁决，因为行政诉讼法中没有机关诉讼这一行政诉讼类型。传统的这种纠纷解决机制既不能实现公正，也难以保证效率。（2）不利于全方位地保护公民的合法权益和社会公共利益。在中国现行法律框架之下，公民只有在与具体行政行为有利害关系的情况下才能够提起行政诉讼，对于损害了社会公共利益的行政行为而公民又与之没有利害关系的情况则不能起诉。很显然，在这种情况下，既不利于全面地保护公民合法利益，也不能积极地维护社会公共利益。（3）不利于人民法院有效行使行政审判权。《行政诉讼法》及《若干问题的解释》所规定的6种判决形式实践操作性不强，如变更判决仅适用于行政处罚显失公正，而且显失公正的内涵、条件、标准等均未加以规定，法官在适用时只能凭其主观判断和内心确信，这样反而往往导致法官滥用变更权或不敢多用变更权，未能收到法律规定变更判决这一判决形式时预设的效果。并且这6种判决形式并不能包含行政诉讼中遇到的所有实际问题，从而造成法院在审理案件中因缺乏必要的判决形式而无法下判作出违法判决。这不仅导致司法资源的浪费，而且还产生严重的负面效应。
（二）完善我国行政诉讼类型的建议
行政诉讼类型与行政诉讼判决之间存在着非常紧密的联系。在确定行政诉讼种类划分的标准时，除应考虑行政诉讼判决种类这一因素外，还应考虑以下因素：行政诉讼的目的、原告的诉权、行政诉讼客体、进入到行政诉讼程序的行政争议性质、法官在审理行政案件时的权力。在对以上因素进行考虑并借鉴域外经验的基础上，应当在我国现有行政诉讼类型的基础上增加一些诉讼类型。笔者主张，将我国的行政诉讼类型划分为：撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等7类。（1）撤销诉讼。撤销诉讼是行政相对人对违法损害其利益的具体行政行为，请求法院予以撤销之行政诉讼。“撤销诉讼可谓行政诉讼之核心，无论诉之类型如何增加，其中最重要者仍非撤销诉讼莫属。”[3]其目的在于由法院以撤销被诉具体行政行为的方法，原则上溯及既往地消灭该具体行政行为的效力，使原告因该具体行政行为被侵害的权利得以恢复。（2）课予义务诉讼。课予义务诉讼（又称为“应为行政处分诉讼”）是行政相对人请求法院命令行政主体做出具体行政行为，或应做出含有特定内容的具体行政行为之诉讼。其目的是原告向被告行政主体依法提出申请，行政主体违法拒绝或不予答复，使其权利受到损害，因此原告欲借助法院的判决，使行政主体做出原告依法请求的具体行政行为。（3）给付诉讼。给付诉讼（又称为“一般给付诉讼”）是请求法院命令行政主体做出具体行政行为以外的给付行为（通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为）。根据给付诉讼标的的不同可以将其分为财产给付之诉和非财产给付之诉。（4）确认诉讼。确认诉讼是行政相对人要求人民法院确认处于争议状态的具体行政行为是否无效、违法以及行政法律关系是否存在的一种诉讼形式。确认判决并不具有创设、变更或撤销的法律效果，其原意也不在于实施强制执行，仅在于确认当事人之间法律关系的争议状态。相对于其他积极的诉讼类型而言，确认诉讼仅具有“补充性”、“从属性”、“次要性”或“后备性”，即只有在其他诉讼类型不得提起时，才可提起确认诉讼。（5）公益诉讼。公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼。对情况较为特殊的公法争议事件，为维护公益，应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民就行政主体的违法行为提起行政诉讼。（6）机关诉讼。机关诉讼是指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争，由法院通过诉讼程序解决争议的诉讼类型。一旦机关之间就法律权限和法律适用发生纠纷，就应当允许法院进行裁判，只有这样，才能依法划清各机关之间权力的界限，防止越权和滥用职权，并减少由于权限交叉而造成的纠纷，从而提高管理效率。（7）当事人诉讼。当事人诉讼是指有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，是依法律的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼以及有关公法上法律关系的诉讼。当事人诉讼对于解决当事人之间与行政行为相关的争议具有重要作用。能够更好地解决行政主体与当事人之间的行政纠纷以及民事主体之间的民事纠纷，避免此类纠纷的久拖不决。
四、行政诉讼的当事人
（一）原告资格的规定中存在的问题及修改建议
我国关于行政诉讼原告资格的规定主要存有下列问题：（1）确定原告资格的标准过于狭窄，不利于保护公民、法人和其他组织的权益，而且立法上存在相互矛盾之处。我国《行政诉讼法》第2条规定可以说是对我国行政诉讼原告资格界定标准的高度概括，同时也表明我国在确定行政诉讼原告资格方面，立法上采取的是“合法权益”的标准。而这里的“合法权益”应当如何理解呢？从理论上来说，合法权益既包括权利，也包括利益，前者称为法定的利益，而后者称为事实上的利益。根据我国《行政诉讼法》第11条关于受案范围的规定可以看出，我国在确定行政诉讼的原告资格上采取的实际上是“法律权利”标准，即只有当相对人的实定法上的权利遭受行政主体的具体行政行为侵害时，才可以提起行政诉讼。另外一个需要注意的问题是，此处所谓的“合法权益”中的“合法”应当如何理解？它在司法实践中又是如何发挥作用的？根据“有权利必有救济”、“无救济则无权利”的法理精神，此处的“法”应当理解为宪法、民法、行政法及相关法律、法规等，“合法权益”就是上述的“法”所赋予或保护的权益。但是根据《行政诉讼法》第11条第1款所规定的受案范围明确表示出的意图，这里“合法”的外延是有限的，换言之，此处所指的“合法权益”仅是公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，而对于其他的权利，如公民的受教育权、公平竞争权、承包企业的人事任用权等在受到行政机关的具体行政行为侵害时是否可以提起行政诉讼是一直存在讨论余地的。《行政诉讼法》如此规定，明显不利于对当事人的权利进行司法保护。（2）关于原告资格的规定非常含糊、抽象和主观。根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织只要“认为”行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，就有权向人民法院提起诉讼。这种规定非常主观和模糊，让法院、法官理解、执行起来也非常吃力。而在现实生活中，也就出现了各种各样的有关原告资格争议的案件。
对于我国行政诉讼原告资格的规定的完善，笔者提出如下建议：（1）将原告资格限定为同被诉的行政行为有法律上的利益。行政诉讼的原告资格范围应当扩大，这是大势所趋。综合各国对原告资格条件的规定和发展趋势，我们认为将我国原告资格条件限定为须与被诉行政行为有法律上的利益是比较恰当的。这一界定适应了原告资格扩大化的世界趋势，特别是对法律上的利益的阐释，充分借鉴了美国行政法的观念，使原告资格的确定更具可操作性。应当说，将原告资格限定为“同被诉的行政行为有法律上的利益”，仍然是比较抽象和有弹性的界定。因此，须在立法上对“法律上的利益”作一阐释。法律上保护的利益，首先是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑的利益；此外，法律上的利益还应当是通过诉讼值得保护的实质的利益。（2）增加关于公益诉讼原告资格的规定。对于公益诉讼的原告资格，检察机关应当是提起公益行政诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织应是辅助主体，自然人、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的，自然人、法人或其他组织才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。同时，为了规范法人或者其他组织提起公益行政诉讼的行为，限定法人或者其他组织提起公益行政诉讼，应当与其团体章程或业务相关，并以行政行为涉及团体利益为前提，也是必要的。
（二）被告资格的规定中存在的问题及修改建议
中国民用航空气象工作规则(2005年)
中国民用航空总局
令
第146 号
《中国民用航空气象工作规则》（CCAR-117R1）已经2005
年6 月8 日中国民用航空总局局务会议通过，现予公布，自
2005 年7 月27 日起施行。
局长：杨元元
二○○五年六月二十七日
目录
第一章 总则
第二章 管理机构
第三章 服务机构
第四章 培训
第五章 人员执照
第六章 质量体系
第七章 航空气象探测
第一节 一般规
定
第二节 机场地面气象观测和报
告
第三节 航空器观测和报
告
第四节 空中气象探
测
第五节 气象卫星资料接
收
第八章 航空天气预报
第一节 一般规定
第二节 机场预报
第三节 着陆预报
第四节 起飞预报
第五节 区域预报和航路预报
第九章 重要气象情报、低空气象情报、机场警报和风切变警报
第一节 重要气象情报
第二节 低空气象情报
第三节 机场警报
第四节 风切变警报
第十章 飞行气象情报
第一节 飞行气象情报的交换
第二节 对通信条件的要求
第十一章 航空气象服务
第一节 一般规定
第二节 为公共航空运输营运人提供的服务
第三节 为空中交通服务部门提供的服务
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第四节 为机场运行管理部门提供的服务
第五节 为搜寻与援救服务部门提供的服务
第六节 为航空情报服务部门提供的服务
第七节 为通用航空营运人提供的服务
第十二章 民用航空气象设施
第一节 建设规划
第二节 运行管理
第三节 使用许可证
第四节 探测环境
第十三章 航空气象资料
第一节 处理与保存
第二节 使用
第三节 航空气候资料
第十四章 技术研究与开发
第十五章 法律责任
第十六章 附则
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
中国民用航空总局令
第146号
《中国民用航空气象工作规则》已经2005年6月8日中国民用航
空总局局务会议通过，现予公布，自2005年7月27日起施行。
局长
二○○五年六月二十七日
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
中国民用航空气象工作规
则
第一章 总 则
第一条 为了规范民用航空气象工作，根据《中华人民共和国民
用航空法》第六十二条、第八十四条、第八十九条，《中华人民共和国
气象法》，《国务院对确需保留的行政许可项目设定行政许可的决定》，
参照国际民用航空公约附件三《国际航空气象服务》，制定本规则。
第二条 在中华人民共和国领域从事民用航空气象活动以及其他
与民用航空气象有关的活动，应当遵守本规则。
第三条 民用航空气象服务机构的气象业务活动接受国家气象主
管机构的指导、监督和行业管理。
第四条 民用航空气象工作的基本内容包括探测、收集、分析和
处理气象资料，制作发布航空气象产品，及时、准确地提供民用航空
活动所需的气象情报。民用航空气象工作的目的是为民用航空活动的
安全、正常和效率提供服务。
第五条 民用航空运输机场应当设置相应的机场气象台，民用航
空通用机场应当设置相应的机场气象站。
第六条 从事民用航空气象工作，应当有计划地补充、培养各类
专业技术人才，不断提高航空气象人员的业务素质；开展航空气象科
学技术研究，引进、推广国内外先进的航空气象科学技术。
第七条 从事民用航空气象工作，应当遵守有关国际公约及其相
关的标准和建议措施，积极参与国际民航组织和世界气象组织的航空
气象技术与业务活动，加强国际和地区间航空气象业务的交流与合作，
跟踪航空气象发展趋势，吸收航空气象服务的先进经验和技术成果。
第二章 管理机构
第八条 中国民用航空总局（以下简称民航总局）统一管理全国
民用航空气象工作；根据民用航空活动的需要，规划民用航空气象服
务体系；组织制定民用航空气象的发展规划；发布民用航空气象规章
和技术标准；统一颁发民用航空气象人员执照和设备使用许可证。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第九条 民航地区管理局根据民航总局制定的民用航空气象发展
规划，制定本地区发展规划。根据民航总局发布的民用航空气象规章
和技术标准，制定本地区民用航空气象工作的实施细则。
第十条 民航总局空中交通管理局（以下简称民航总局空管局）
负责组织民用航空气象业务的管理、监督和检查；组织民用航空气象
技术研究与开发；组织民用航空气象业务的培训、交流与合作；办理
国际航空气象业务，参与国际和地区间航空气象活动。
第十一条 民航地区管理局空中交通管理局（以下简称民航地区
空管局）负责实施本地区民用航空气象业务的管理、监督和检查；组
织民用航空气象技术研究与开发；组织民用航空气象业务的培训、交
流与合作。
第三章 服务机构
第十二条 民用航空气象服务机构包括机场气象站、机场气象台、
气象监视台、民用航空地区气象中心、民用航空气象中心和其他从事
民用航空气象服务的机构。
第十三条 民用航空气象服务机构应当根据其职责要求，按照民
航总局有关标准，设置业务岗位，配备业务技术人员，配置相应的气
象设施；开展探测、预报、情报交换、业务系统运行与维护维修、资
料收集与处理、培训和技术研究与开发、提供民用航空气象服务等一
项或者几项业务。
第十四条 制作、发布飞行气象情报的民用航空气象服务机构由
民航总局指定，被指定的民用航空气象服务机构应当在指定的业务范
围和区域内从事民用航空气象服务工作。
第十五条 未被指定的民用航空气象服务机构，可以从事除制作、
发布飞行气象情报以外的民用航空气象服务工作。
外国航空气象服务机构在中国领域从事民用航空气象活动，按照
《中华人民共和国气象法》的有关规定办理。
第十六条 民用航空气象服务机构，应当具备下列基本条件：
（一）具有规定数量的、符合要求的从事民用航空气象业务的技
术人员；
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
（二）具有相应的开展民用航空气象业务的设施；
（三）具有合法来源的有关气象资料；
（四）具有健全的民用航空气象业务管理制度。
第十七条 民航总局在各飞行情报区内指定一个或者几个机场气
象台作为气象监视台。
民航总局在每个地区指定一个机场气象台作为民航地区气象中
心，该中心同时承担机场气象台和民航地区气象中心的职责。
民航总局设置民用航空气象中心或者指定一个民航地区气象中心
作为民用航空气象中心，被指定的民航地区气象中心同时承担民航地
区气象中心和民用航空气象中心的职责。
第十八条 机场气象站应当履行下列职责：
（一）实施本机场的天气探测，监视本机场的天气情况，发布机
场天气报告；
（二）视需要为民用航空气象用户提供气象服务。
第十九条 机场气象台应当履行下列职责：
（一）实施本机场的天气探测，监视本机场的天气情况，发布机
场天气报告；
（二）分析各种气象资料，制作和发布本机场的机场预报、着陆
预报、起飞预报、机场警报和风切变警报；
（三）根据有关气象管理机构的指定，制作发布指定高度层的区
域预报和航路预报；监视指定机场的天气情况，制作发布机场预报；
（四）为民用航空气象用户提供气象服务；
（五）负责机场气象业务系统的运行和气象设备设施的维护维修；
（六）负责有关气象资料的处理与保存，开展培训和技术研究与
开发工作。
第二十条 气象监视台应当履行下列职责：
（一）监视其责任区域内影响飞行的天气情况；
（二）编制与其责任区有关的重要气象情报、低空气象情报和其
他有关情报；
（三）向有关空中交通服务部门提供重要气象情报、低空气象情
报和其他有关气象情报；
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
（四）向有关民用航空气象服务机构传播重要气象情报、低空气
象情报和其他有关气象情报。
第二十一条 民航地区气象中心应当履行下列职责：
（一）制作发布指定高度层的区域预报和航路预报；
（二）负责本地区及与之相关的气象情报的收集、处理、分发和
交换；
（三）制作并向本地区机场气象台发布业务指导产品；
（四）负责民航地区气象中心的业务系统的运行和气象设备设施
的维护维修；
（五）负责有关气象资料的处理与保存，开展培训和技术研究与
开发工作；
（六）向本地区气象监视台、机场气象台、机场气象站提供业务
运行、人员培训和技术研究与开发等方面的技术支持。
第二十二条 民用航空气象中心应当履行下列职责：
（一）制作发布指定高度层的区域预报和航路预报；
（二）负责国内气象情报和与国际飞行有关的气象情报的收集、
处理、分发和交换；
（三）制作并向全国机场气象台发布业务指导产品；
（四）负责民用航空气象中心的业务系统的运行和气象设备设施
的维护维修；
（五）负责有关气象资料的处理与保存，开展培训和技术研究与
开发工作；
（六）向民航地区气象中心提供业务运行、人员培训和技术研究
与开发等方面的技术支持。
第四章 培训
第二十三条 民用航空气象培训机构由民航总局指定，或者委托
民航气象中心或者民航地区气象中心设置。民航气象培训机构应当具
备下列基本条件：
（一）具有民航总局规定数量的教员
；
（二）具有民航总局认可的教材
；
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
（三）具有相应的教学设施。
第二十四条 民用航空气象培训机构可以从事下列培训工作：
（一）对民用航空气象服务机构的民用航空气象专业技术人员进
行岗前培训和岗位培训；
（二）对非民用航空气象服务机构的民用航空气象专业技术人员
进行培训；
（三）对民用航空气象用户进行培训。
第二十五条 岗前培训应当以使接受培训的人员具备在岗位上独
立工作能力并取得上岗资格为目的。培训方式包括一定时期的理论、
技能培训和在持有执照人员指导下进行的实习。
第二十六条 岗位培训应当以使接受培训的人员更新、补充、扩
展知识和提高技能为目的。
第二十七条 民用航空气象培训机构教员由民航总局指定。培训
机构的教员应当具备下列基本条件：
（一）持有相应的航空气象人员执照；
（二）具有相应岗位中级（含）以上技术职称；
（三）在相应专业领域具有较高的业务技术水平；
（四）具有较强的教学能力。
第二十八条 民用航空气象服务机构应当按照规定组织专业技术
人员接受民用航空气象培训机构的培训。
第二十九条 民用航空气象预报人员每年用于天气回顾、综合分
析重要天气过程以及总结天气预报经验的时间不得少于20个工作日。
第三十条 为掌握航线地形、地貌、天气特点和检验天气预报效
果，民用航空气象预报人员应当定期地加入飞行机组进行航线实习，
每年不少于两次。
第五章 人员执照
第三十一条 从事民用航空气象服务的专业技术人员应当按照民
航总局的规定，取得民用航空气象人员执照。未取得民用航空气象人
员执照的，不得从事民用航空气象预报、观测和与民用航空气象预报、
观测相关的服务工作。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
民用航空气象专业技术人员执照分为气象预报员执照和气象观测
员执照。
第三十二条 民用航空气象人员执照申请人应当具备下列基本条
件：
（一）经过气象专业的系统学习，气象预报员取得大学本科学历，
气象观测员取得中专学历；
（二）接受规定的岗前培训和实习。
第三十三条 具备基本条件的人员，理论考试和技能考核合格后，
可以取得相应的执照。
第三十四条 民用航空气象人员执照考核工作由民航总局空管局
或者民航地区空管局组织相应的执照检查员实施。
第三十五条 民用航空气象人员执照检查员由经民航总局考核合
格的人员担任。
第三十六条 民用航空气象人员执照实行例行考核注册制度。除
下列情形外，民用航空气象人员执照长期有效：
（一）持照人调离民用航空气象工作岗位；
（二）持照人离开民用航空气象工作岗位半年（含）以上；
（三）持照人未通过规定的执照考核；
（四）执照被暂扣、吊销。
第六章 质量体系
第三十七条 民用航空气象服务机构应当建立并实施质量体系。
该体系包括民用航空气象服务机构、设施、人员、技术标准、规范、
规程、工作制度、运行程序、质量考核及改进措施等。
第三十八条 质量体系应当保证航空气象服务机构所提供的气象
情报在地域和空域范围、格式和内容、发布时间和间隔、有效时段以
及观测和预报准确度等方面符合规定的要求。
第三十九条 质量体系应当能够有效地监控气象情报的交换情
况。
第四十条 民用航空气象服务机构应当对其业务系统的运行情况
实施持续监控。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第四十一条 民用航空气象服务机构应当建立必要的程序，对飞
行事故和意外事件发生后气象情报的完整性、准确性和及时性进行检
查。
第四十二条 民用航空气象服务机构应当保留提供给民用航空气
象用户的气象情报，保留期自发布之日起至少30天；遇有飞行事故和
意外事件后的调查，按照有关调查程序提供相关气象情报。
第七章 航空气象探测
第一节 一般规定
第四十三条 航空气象探测为民用航空气象服务提供基本情报和
资料，是民用航空气象服务的基础。气象探测资料应当具有准确性、
代表性、连续性和可比性。
第四十四条 由于气象要素在空间和时间上的多变性，观测技术
上的限制，以及某些气象要素定义的局限性，天气报告中任何要素的
具体数值应当理解为观测时实际情况的最近似值。
第二节 机场地面气象观测和报告
第四十五条 机场地面气象观测和报告应当由机场气象台、机场
气象站按照《民用航空气象——第1部分：观测和报告》实施。
第四十六条 机场地面气象观测项目包括地面风、能见度、跑道
视程、天气现象、云（垂直能见度）、气压、气温、湿度、最高气温、
最低气温、降水量和积雪深度等。
第四十七条 机场地面气象观测分为例行观测、特殊观测和事故
观测。
第四十八条 无论有无飞行任务都应当按照指定的时间、间隔和
项目进行例行观测和报告。例行观测的时间间隔通常为1 小时，也可
以为0.5小时。
在两次例行观测时间之间，当地面风、能见度、跑道视程、天气
现象、云（垂直能见度）和气温中的一项或者多项出现特殊变化并达
到规定的标准时，应当进行特殊观测和报告。
发生飞行事故和意外事件时，应当进行事故观测和报告。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第四十九条 机场特殊观测和报告的标准应当由民用航空气象管
理机构组织相应的气象服务机构，参考机场运行最低标准，与相应的
空中交通服务部门和有关的航空营运人共同协商制定。
第五十条 空中交通管制人员发现天气情况与民用航空气象服务
机构提供的天气情况有差异时，应当将该情况通报相应的气象服务机
构。
第五十一条 机场地面观测报告应当以缩写明语形式、“METAR”
和“SPECI”电码格式在本场内传播，以“METAR”和“SPECI”电码格
式向本场以外传播。
第五十二条 为了确保民航地面气象观测工作的及时性和连续
性，各机场气象台和机场气象站均应当具备必要的备份观测手段。
第三节 航空器观测和报告
第五十三条 在中华人民共和国领域内飞行的航空器，在飞行过
程中应当按照有关规定进行气象观测和报告；具有中华人民共和国国
籍的航空器，在国际航线上飞行时，应当按照有关规定进行气象观测
和报告。
第五十四条 航空器观测分为例行观测、特殊观测和其他非例行
观测。
（一）航空器在飞行过程中，按照规定位置和时间间隔对气温、
风向、风速以及颠簸、积冰、湿度等进行例行观测和报告。
（二）航空器在飞行过程中，遇到或者发现严重颠簸、严重积冰、
严重的山地波、伴有（或者不伴有）冰雹的雷暴、严重的尘暴或者严
重的沙暴、火山灰云以及火山喷发前的活动或者火山喷发时，应当进
行特殊观测和报告。
（三）航空器在飞行过程中，当出现未列入航空器特殊观测项目
的天气现象，如风切变等，并且机长认为会影响航空器安全和运行效
率时，应当进行其他非例行观测，并尽快通知有关的空中交通服务部
门。
第五十五条 空中交通服务部门收到航空器空中报告，应当尽快
通报给相应的民用航空气象服务机构。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第五十六条 当有专机和重要飞行任务以及科学考察飞行时，民
用航空气象管理机构可以根据需要提出派遣航空器探测天气的建议，
并指派民用航空气象人员参加。
第四节 空中气象探测
第五十七条 机场气象台根据业务需要，可以使用天气雷达、大
气廓线仪、风切变探测系统和雷电探测仪等设备对空中气象要素和天
气现象进行探测。
第五十八条 空中气象探测分为定时探测、连续探测和不定时探
测。
机场气象台应当实施定时探测，探测时间与地面天气图资料观测
时间相同；应当根据业务工作的需要及设备性能情况，实施连续探测；
应当根据飞行任务、气象预报及其他需求，实施不定时探测。
第五十九条 机场气象台根据协议，将空中气象探测资料提供给
民用航空气象用户。
民用航空气象中心、民航地区气象中心和指定的机场气象台应当
将空中气象探测资料存入民用航空气象数据库。
第五节 气象卫星资料接收
第六十条 机场气象台应当根据业务需要，接收气象卫星资料，
并根据协议提供给民用航空气象用户。
第六十一条 民用航空气象中心和民航地区气象中心应当不间断
地接收气象卫星资料，并存入民用航空气象数据库。
第八章 航空天气预报
第一节 一般规定
第六十二条 航空天气预报是组织和实施飞行的重要依据。由于
气象要素在时间和空间上的多变性和预报技术上的限制，以及某些要
素定义的局限性，预报中任何要素的具体数值应当理解为在该预报时
段内（或该时刻）该要素最可能的值，预报中某一要素出现或者变化
的时间应当理解为最可能的时间。
中国民用航空气象工作规则（民航总局令第146 号）
第六十三条 民用航空气象服务机构发布一个新的预报，应当理
解为自动取消以前所发布的同类的、同一地点的、同一有效时段或者
其中一部分（或该时刻）的任何预报。
第六十四条 航空天气预报包括机场预报、着陆预报、起飞预报、
区域预报和航路预报。
第六十五条 航空天气预报制作和发布机构应当按照《民用航空
气象——第2部分：预报》，及时发布航空天气预报，达到修订标准时
迅速发布修订预报。
第六十六条 有关民用航空气象服务机构应当组织例行天气会
商，必要时，组织临时天气会商。
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