江西省林地保护管理试行办法（修正）
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江西省林地保护管理试行办法（修正）
江西省人民政府
江西省林地保护管理试行办法（修正）
江西省人民政府
（1994年5月7日省人民政府第十九次常务会议通过 1994年6月10日省人民政府令第32号发布 根据1998年2月10日省人民政府令第64号修正）
第一章 总则
第一条 为了加强林地保护管理，合理开发、利用林地资源，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》以及其他有关法律、法规，结合本省实际情况，制定本办法。
第二条 凡在本省境内，从事林地保护管理和开发利用活动的单位和个人，必须遵守本办法。
城市规划区内林地的保护同时适用有关法律法规的规定。
第三条 林地系指林业用地，包括郁闭度0．3以上的乔木林地、疏林地、竹林地、灌木林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地、县级以上人民政府规划的宜林地。
国有林业单位经营范围内其他土地的保护、管理和利用也适用本办法。但国家另有规定的，从其规定。
第四条 保护和合理利用林地资源，是发展林业的重要基础。各级人民政府（包括行政公署，下同）必须贯彻珍惜和合理利用林地的方针，坚决制止乱占滥用林地的行为。
林地的保护和利用，应当坚持土地管理部门统一管理和林业主管部门专业管理相结合的原则。
第五条 各级林业主管部门负责辖区内林地的建设保护和规划利用工作，主要职责是：
（一）宣传贯彻国家有关土地、林地保护、管理、利用的法律、法规、规章和方针、政策；
（二）搞好林地的调查、登记、统计工作，组织制定并监督实施林地利用规划，建立林地地籍档案管理制度，监督、检查林地的管理、保护和使用情况；
（三）审查占用、征用林地的申请，办理山林权属变更工作；
（四）对占用、征用林地的林地补偿费、林木及其他附着物补偿费、安置补助费和森林植被恢复费的收取和使用进行监督管理；
（五）调查和处理违法使用林地的案件，制止乱占滥用和破坏林地的行为；
（六）负责国有林地资产管理的日常工作，依法对有偿使用的国有林地实行管理和监督。
第二章 林地权属管理
第六条 国有、集体所有和个人使用的林地，由县级以上人民政府按法定权限登记造册，核发证书，确认所有权或使用权。
依法取得林地所有权或使用权的单位和个人，必须按照山林权证载明的经营管理范围，负责设立四至界址的界标、界桩，并加以保护。发生林地权属争议的除外。
第七条 变更林地所有权或使用权，必须向原发证机关提出申请，经审核同意后，依法办理权属变更登记手续，更换证书；其中国有林业单位变更所有权或使用权的，其经营范围图、山林权登记清册和山林权证须复制后报省林业主管部门备案。
未经国务院林业主管部门批准，任何机关或部门不得擅自改变由林业部门管理的国有林业单位的隶属关系。
第八条 林地的所有者或使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第九条 林地所有者或使用者持有的土地证、山林权执照、山林权证经查证属实后，为该林地所有权或使用权的法律凭证。
林地的所有权或使用权发生争议，按《江西省山林权属争议调解处理办法》处理。在争议解决前，不得占用、征用。
第三章 林地的保护和利用
第十条 依法享有林地使用权的单位和个人，有保护管理和合理利用林地资源的义务，对林地上的林木及附着物享有占有、使用、收益和处分的权利。
第十一条 县级以上林业主管部门应当在土地利用总体规划和林业区划、林业长远规划的基础上组织编制林地保护利用规划，报同级人民政府批准。
未经原批准机关同意，不得变更林地的保护利用规划。
第十二条 各级林业主管部门应当加强对林地开发利用的指导、监督和服务。
林地旅游资源的开发利用，可以由林地使用者或经营者单独进行，也可以由林地使用者或经营者同其他单位和个人合资、合作或以其他方式联合进行。联合开发林地的，必须以合同或协议的方式依法确定林地保护和开发利用的权利和义务。
集体林区旅游资源的开发，由县（市、区）级林业主管部门会同有关部门审核，报同级人民政府批准。国有林区旅游资源的开发，由省级林业主管部门会同有关部门审核，报省人民政府批准。
开发旅游资源所得收入实行以林养林，用以改善生产建设条件和扩大森林资源。
第十三条 禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采矿、取土以及其他毁坏林地资源的行为。
依法在林地采石、采砂、采矿、取土以及修筑临时设施的单位和个人，必须采取有效措施，防止水土流失。
严禁在25度以上陡坡林地开垦种植农作物，已开垦的，应限期退耕还林。
第十四条 县级以上林业主管部门应当建立林地统计制度。统计人员依法行使林地统计职权，林地的所有者或使用者应当予以配合，如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。
第四章 林地的占用和征用
第十五条 土地管理部门接到建设单位的用地申请涉及林地的，必须征得同级林业主管部门的书面审核意见，林业主管部门应当自收文之日起30日内予以答复，经林业主管部门审查同意后，由土地管理部门审核，并按《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十条第三
项规定的审批权限，呈报有权批准的人民政府审批。
第十六条 申请占用国有或征用集体所有林地的单位应当出具下列文件：
（一）县级以上人民政府按国家基本建设程序批准的设计任务书或其他批准文件；
（二）被征、占用林地单位和个人的山林权属凭证复印件以及相关的图面资料；
（三）按规定与被征、占用林地单位和个人签订的林地补偿费、林木及附着物补偿费、安置补助费协议书；
（四）需伐除林木的，应当提交采伐林木书面申请和采伐木设计书（图）。林木采伐设计书必须由县级以上林业规划单位勘察设计编制，其费用由用地单位支付。
第十七条 一个建设项目需要使用的林地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。铁路、公路和输油、输水等管线建设需要使用林地，可以分段申请批准，办理征地手续。
第十八条 乡（镇）、村企业、公共设施、公益事业建设需要占用林地的，按本办法第十五条、第十六条的规定办理。
第十九条 农村居民建房需要占用林地的，必须向所在地村民小组、村委会申请，经乡（镇）林业工作站审查后，由乡（镇）土地管理机构报乡（镇）人民政府批准。
第二十条 国有林业单位修建林区道路、护林设施，必需的住宅和其他直接为林业生产服务的设施，需要使用其经营范围内的林地时，应当按《中华人民共和国森林法实施细则》的有关规定办理审批手续，县林业主管部门应当于翌年1月将上年度使用林地情况上报省林业主管部门。
第二十一条 林业主管部门或其委托的单位在审查占用、征用林地的申请时，应当注意掌握以下原则：
（一）凡可占用、征用立地条件差的林地，不得占用、征用立地条件好的林地。
（二）自然保护区、风景名胜区、森林公园以及国防林、水源函养林、防护林、母树林、林木种子园、科研教学用的林地，一般不得占用、征用。因特殊需占用、征用的，应征得林地权属单位和原批准机关的同意。
第二十二条 未经县以上林业主管部门审查同意，任何单位不得强行占用、征用林地。
对违反本办法的规定占用、征用林地或以其他非法方式侵占林地的单位，被占用、征用林地的单位有权制止其进入未经批准的范围内从事生产建设经营活动；不听劝阻，强行施工的，可诉请人民法院依法处理。
第二十三条 占用、征用林地的单位必须向被占用、征用林地单位支付林地补偿费、林木及附着物补偿费和安置补助费，并按审批权限向县以上林业主管部门交纳森林植被恢复费。
在协商占用、征用林地补偿时抢种的树木和抢建的设施一律不予补偿。
占用、征用林地上伐除的林木归原林权所有者处理。
第二十四条 占用、征用林地单位或个人只伐除部分林木，其余改变权属的，除按林木补偿标准补偿外，还应按现有林木折价给予补偿。
第二十五条 临时使用林地在1年内的，用地单位必须按规定向被占用、征用林地的单位支付林地损失补偿费。需要伐除林木的，还应按标准预交森林植被恢复费，待使用期满时，用地单位必须按协议要求如期更新造林，经林业主管部门验收合格后，退还森林植被恢复费；到期未造林
的，不退还森林植被恢复费。
在临时使用的林地上拆除其他附着物的应折价补偿。
第二十六条 林地补偿费、林木及附着物补偿费、安置补助费、森林植被恢复费、林地损失补偿费的具体征收标准和使用管理办法，由省林业厅会同省物价局、省财政厅制定。报省人民政府批准实施。
第二十七条 国有林业单位与林业系统外单位合资在国有林业单位经营范围内兴办旅游业的，可将现有林木作价投资，但不得改变国有林业单位的隶属关系及其山林所有权或经营权。
第二十八条 占用、征用林地的林地补偿费、林木补偿费和安置补助费，除被占用、征用林地上属于个人的附着物和青苗、林木的补偿费付给个人外，其余部分由原林地、林木所有权或使用权单位用于造林、发展林业生产和安置补助，不得移作他用。
第二十九条 因国家建设征用林地造成的需要安置的劳动力，按《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定安置。
第三十条 占用、征用林地的申请，经县级以上人民政府批准后，由同级土地管理部门正式将被占用、征用林地划拨给用地单位使用，并抄送同级林业主管部门备案，被占用、征用林地的原单位则丧失该林地的所有权或使用权。
第三十一条 依法批准占用国有林地，有下列情形之一的，由所在地县土地管理部门会同林业主管部门审核，报县人民政府批准，收回或变更林地使用权：
（一）用地单位已撤销或迁移的；
（二）连续2年未使用的；
（三）不按批准用途使用的；
（四）擅自转让给其他单位或个人使用的；
（五）公路、铁路、矿场等经核准报废的。
收回的林地，可还林的，必须还林；不能还林的，由县级以上人民政府统一规划利用。
第五章 奖励与处罚
第三十二条 凡符合下列条件之一的单位和个人，由县级以上人民政府或林业主管部门给予表彰或奖励：
（一）贯彻执行林地管理法律、法规、规章和政策，保护林地，制止乱占滥用林地的行为有显著成绩的；
（二）合理规划，开发林地资源有显著成绩的；
（三）从事林地科学研究和技术推广有显著成绩的。
第三十三条 违反本办法占用、征用林地，有下列行为之一的，由土地管理部门会同林业主管部门或由土地管理部门委托林业主管部门给予行政处罚：
（一）未经批准或弄虚作假骗取批准，占用、征用林地的，或超过批准面积多占、多征用林地的，责令限期退还所侵占的林地，拆除或没收侵占林地上的新建建筑物和其他设施，并处以每平方米5—15元的罚款；造成林地资源破坏的，责令赔偿损失。
（二）无权审批、越权审批或不按本办法第十五条规定程序审批林地的，批准文件无效，对直接责任人，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。已经占用、征用林地的按前项规定处理。
（三）擅自转让、调换林地的，责令其退还，并没收其违法所得。
第三十四条 违反本办法有下列行为之一的，由县级以上林业主管部门给予行政处罚：
（一）擅自转让、调换林地造成森林资源损失的，应当赔偿损失，并视情节轻重处以每平方米5—15元的罚款。
（二）擅自开发森林旅游资源或从事有害于林地资源保护的经营活动，限期退出并拆除在使用的林地上的新建建筑物或其他设施，造成林地资源损失的，应当赔偿损失，并视情节轻重处以2000元至5000元罚款。
（三）在限期内未造林绿化而造成林地荒芜的，按有关规定收回林地使用权，并视情节轻重由所在单位或上级主管部门对直接责任人给予行政处分。
（四）擅自移动或破坏界桩、界标的，责令限期恢复，在规定期限内不能恢复的必须赔偿，每个赔偿损失费50—100元，并处以10—50元的罚款。
（五）违反本办法第十三条规定的，没收非法所得，赔偿损失，并处以每平方米5—15元的罚款。
第三十五条 有下列行为之一的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）在山林权争议区或以山林权争议为借口煽动群众闹事、抢砍林木、阻挠国家建设造成损失的；
（二）以暴力、胁迫或其他手段抢砍林木、抢占林地的；
（三）阻挠国家工作人员依法执行林地管理职责的。
第三十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议、提起行政诉讼，逾期不申请复议，也不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第六章 附则
第三十七条 本办法具体应用中的问题由省林业行政主管部门负责解释。
第三十八条 本办法自发布之日起施行。
1994年6月10日
宿迁市人民政府关于印发宿迁市城乡犬类管理暂行规定的通知
江苏省宿迁市人民政府
宿迁市人民政府关于印发宿迁市城乡犬类管理暂行规定的通知
宿政发〔2003〕137号
各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《宿迁市城乡犬类管理暂行规定》已经市政府二届九次常务会议讨论通过，现予印发，请认真贯彻执行。
二ＯＯ三年九月八日
宿迁市城乡犬类管理暂行规定
第一条 为加强犬类管理，预防控制狂犬病等传染病的发生，保障公民健康和人身安全，维护社会公共秩序，保护市容环境，根据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国动物防疫法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，特制定本暂行规定。
第二条 在本市行政区域范围内从事犬类饲养、交易、展览、表演、诊疗服务等活动的单位和个人，必须遵守本暂行规定。
第三条 本市对犬类饲养、交易、展览、表演、诊疗服务等活动实行登记备案、审核、审批制度。
第四条 本暂行规定由市、县（区）、乡镇（街道办事处）政府负责组织实施。市、县（区）卫生、公安、畜牧兽医、工商、药监、城管、物价、广电等部门以及村（居）民委员会按照职责分工，协同做好犬类管理工作。
第五条 本市实行重点限养区、一般限养区。
重点限养区具体范围主要包括市区的幸福、古城、项里、河滨四个街道办事处、井头乡、双庄镇、宿迁经济开发区、宿迁市骆马湖生态农业示范区、宿豫县顺河镇、沭阳县沭城镇、泗阳县众兴镇、泗洪县青阳镇等县城镇；其余地区为一般限养区。
第六条 重点限养区内个人每户可以饲养一条小型观赏犬，严禁饲养大型犬、烈性犬。
重点限养区内经批准的所有犬种，一律圈养或拴养。
重点限养区内批准饲养的小型观赏犬的规格由市级公安机关确定。
第七条 一般限养区按照适当限制的原则，控制烈性犬、大型犬数量。
一般限养区内养犬的，经村（居）民委员会同意后，报乡、镇派出所登记备案。
第八条 本市重点限养区内任何单位和个人需养犬的，必须经公安机关审批。
市区范围内的由个人向所在地公安派出所申请，经区级公安机关审核，报市级公安机关审批。各县范围内的由个人向所在地公安派出所申请，报县级公安机关审批。
单位和境外人员申请养犬的，由市级公安机关审批。
第九条 本市单位和个人申请养犬，必须具备下列条件：
（一）机关、部队、科研单位、工厂、仓库、专业户等确因警卫、科研、展览、表演任务或生产需要养犬的，由所在单位报请上级主管部门审查同意；
（二）个人具有本市常住户口或者本市暂住证件，单户居住，并具有完全民事行为能力。
第十条 申请养犬，应当提交下列材料：
（一）畜牧兽医部门出具的犬类临床诊断证明，从境外进口的犬，还应当提交出入境检验检疫机构出具的《入境货物检验检疫证明》；
（二）本市常住户口身份证、暂住证件或者有关签证的复印件；
（三）居住地社区居民委员会或者村民委员会出具的单户居住证明；
（四）单位确需饲养特种犬的证明材料；
（五）其他需要提交的材料。
第十一条 公安机关应当在接到养犬申请之日起的15个工作日内作出审批决定。对符合条件的，发给《犬类准养证》和犬牌；对不符合条件的，应当给予书面答复，并说明理由。
公安机关应当在发出《犬类准养证》后5日内将发放《犬类准养证》的情况抄送所在地畜牧兽医部门和卫生疾控机构。
《犬类准养证》和犬牌由市级公安机关统一设计和制作。
第十二条 凡获准养犬的单位或个人，应按规定在5日内携犬到当地畜牧兽医部门注射狂犬病疫苗（市区由市畜牧兽医部门负责注射狂犬病疫苗），领取《犬免疫证》。
畜牧兽医部门对获准饲养的犬应建立预防控制狂犬病档案，一犬一档。
《犬免疫证》每年换发一次。
第十三条 禁止冒用、涂改、伪造和买卖《犬类准养证》、《犬免疫证》和犬牌。
对弃养、走失的犬、无证犬和野犬，由公安机关负责处理，任何单位和个人不得私自留养。
第十四条 《犬类准养证》实行审验制度，每年审验一次。
《犬类准养证》毁损、遗失的，养犬人应当在5日内向原发证机关申请办理补证手续。
第十五条 养犬人将准养犬转让、赠与他人的，应当向原发证机关申请办理变更手续。
准养犬死亡、丢失、随单位或者个人迁居的，养犬人应当在5日内向原发证机关办理变更或者注销手续。
第十六条 重点限养区内经批准养犬的单位和个人，必须缴纳养犬管理费，具体收费标准由市物价、财政部门根据省定标准另行制定。
所收取的费用专项用于犬类管理支出。
收费部门应当向同级物价部门申领收费许可证，在收费场所醒目处公示收费项目和收费标准，并使用财政部门核发的收费票据。
第十七条 经批准养犬的单位和个人，必须遵守下列规定：
（一）除因领证、检疫、免疫接种、诊疗、交易、展览、表演等特殊需要外，不得携犬进入宾馆、饭店、浴室、公共娱乐服务场所、体育场馆等公共场所；
（二）不得携犬乘坐公共交通工具（小型出租汽车除外）和公用电梯；
（三）在重点限养区内，小型观赏犬可以由成年人牵领，于20时至22时之间出户，必须挂犬牌、束犬链；
（四）一般限养区内所有犬必须束犬链，严防伤及他人；
（五）犬在户外排泄粪便的，携犬人应当立即予以清除；
（六）养犬不得干扰他人的正常生活；
（七）定期为犬预防注射疫苗。
第十八条 重点限养区内准养犬生育幼犬的，养犬人应当在幼犬出生后60日内及时报公安机关审批，办理《犬类准养证》和犬牌，并及时进行犬类免疫，领取《犬免疫证》。
第十九条 一般限养区内准养犬生育幼犬的，养犬人应当在幼犬出生后30日内及时登记备案，及时进行犬类免疫，领取《犬免疫证》。
第二十条 犬咬伤他人的，养犬人应当立即将受伤者送到疾控、医疗机构诊治，并依照相关法律负担医疗费用和有关赔偿费用；同时应当将伤人犬送畜牧兽医部门检查，如确诊系狂犬病的由畜牧兽医部门扑杀处理，养犬人应当按照规定支付有关费用。
第二十一条 从事犬类养殖经营活动，养殖场的设置必须符合下列条件：
（一） 距离居民区、饮用水水源1000米以上；
（二）具有冲洗、消毒和污水、污物无害处理等设施；
（三）犬舍、犬笼牢固，外墙高度在3米以上，所养犬一律实行圈养；
（四）符合动物防疫条件，配备专业兽医人员。
第二十二条 从事犬类交易活动的单位和个人，必须遵守下列规定：
（一）收购、销售的犬来源合法；
（二）收购、销售的观赏犬符合规定的犬类品种和规格；
（三）收购、销售的犬具有畜牧兽医部门核发的检疫、免疫证明；
（四）在批准的地点交易，不得流动收购、销售；
（五）出售狗皮或活狗时，应向相关部门交回当年的《犬免疫证》和犬牌。
第二十三条 设置犬类交易市场，应避开人口稠密、交通频繁地区，符合动物卫生规定，不得占用城、镇交通道路。
第二十四条 开办犬类交易市场，须向当地工商部门提出申请，工商部门会同公安、畜牧兽医部门共同审查同意后，报当地人民政府批准，由当地工商部门登记注册发给经营许可证方可开办。
工商、公安、畜牧兽医部门按照各自的职责，对市场进行日常监督管理。
第二十五条 犬只交易必须在经批准设立的交易市场内进行，并按规定交纳有关费用。
进场交易的犬只，应具备准养、检疫、免疫相关证件，出生未满60天的犬只，必须持有畜牧兽医部门的检疫合格证明，方可进场交易。
禁止在重点限养区犬类交易市场交易非观赏犬。
第二十六条 为犬类服务的商店严禁同时销售人用食品，并应当以醒目的文字和图形标明兽用。
第二十七条 申请开办为犬类服务的诊疗机构，必须取得市、县畜牧兽医部门发放的动物诊疗许可证，并具备下列条件：
（一）技术负责人应具备兽医专业大学本科学历或中级以上职称，治疗人员应具备助理兽医师以上职称，并经畜牧兽医部门考核合格；
（二）具有与其医疗业务相应的场所及医疗设备；
（三）有健全的兽医卫生管理、疫情报告制度；
（四）未经许可不得经营、注射兽用狂犬病疫苗。
第二十八条 人用狂犬病疫苗按照《中华人民共和国传染病防治法实施办法》有关规定，由卫生、药品监督管理部门统一规定。
第二十九条 单位因实验需要饲养、养殖犬类的，必须按照《实验动物管理条例》的规定办理手续。
第三十条 市区举办犬类展览、表演等活动的，举办者应当在举办之日的7日前，向市级公安机关报告。县级行政区域内举办犬类展览、表演等活动的，举办者应当在举办之日的7日前，向县级公安机关报告。
第三十一条 未经公安机关批准，外地人员不得携大型犬、烈性犬进入本市重点限养区。
外地人员携小型观赏犬来本市市区、县城镇，必须具有犬类所在地县级以上畜牧兽医部门出具的犬类检疫、免疫证明。
境外人员携犬来本市市区的，还应当符合《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的规定。
第三十二条 在发现狂犬病疫情的地区，责任疫情报告人应当按照乙类传染病管理的规定向疫情发生地疾控中心、畜牧兽医部门报出传染病报告卡，由疾控中心、畜牧兽医部门依法调查处理。
县（区）、（乡）镇政府可根据本地疫情状况，适时对病犬、狂犬、无主犬进行突击捕杀，保障人民群众生命、财产安全。
卫生、畜牧兽医、公安、药监等部门要开展狂犬病等传染病预防知识宣传。
第三十三条 发现饲养的犬出现狂犬病症状时，养犬人应当及时自行扑杀或者请求公安机关扑杀，并向畜牧兽医部门报告。未按规定扑杀的，由公安机关组织强行扑杀处理，养犬人应当按照规定支付有关费用。
禁止将狂犬和被狂犬咬伤、咬死的禽畜出售、食用，禁止乱弃死犬和被狂犬咬伤、咬死的禽畜。
第三十四条 对冒用、涂改、伪造和非法买卖《犬类准养证》、《犬免疫证》的，由公安机关、畜牧兽医行政部门依法处理。
第三十五条 对非法开办犬类交易市场和未领取营业执照擅自从事犬类销售、养殖等经营活动的，由工商行政管理部门依法给予处罚。
第三十六条 对未经批准擅自养犬影响市容和环境卫生的，由城管部门或者其委托的单位，责令其限期处理或者予以没收，并可以处每只10元至50元罚款。
第三十七条 对私自贩卖、生产、销售伪劣人用、兽用狂犬病疫苗的由公安、药监等部门依法查处；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第三十八条 对违章养犬或者拒绝、阻挠捕杀违章犬，造成咬伤他人或者导致人群中发生狂犬病的，由县级以上政府卫生行政部门责令限期改正。可以处5000元以下罚款；情节严重的，可以处5000元以上、20000元以下罚款。
第三十九条 对转让、涂改、伪造犬类检疫证明的，由畜牧兽医行政部门没收违法所得，收缴检疫证明；转让、涂改检疫证的，并处2000元以上、5000元以下罚款，违法所得超过5000元的，并处违法所得1倍以上、3倍以下罚款；伪造检疫证明的，并处10000元以上30000元以下的罚款，违法所得超过30000元的，并处违法所得1倍以上、3倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 拒绝、阻碍执法人员依法执行职务或者纵犬伤人的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条 当事人对具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第四十二条 犬类管理工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 本暂行规定自2003年10月1日起施行。
集体建设用地使用权之属性及其有偿流转法律问题探析
佘卫刚
[内容摘要]农村集体建设土地使用权作为一项重要的用益物权，随着中国工业化、城市化进程的加快，其外部利益性逐渐显现。集体建设用地使用权有偿流转问题遂成为专家、学者们研讨的焦点问题。现行的调整农地使用权流转的相关法律规范因其自身的缺陷性，已不能适应市场经济发展之需。如何在确保集体所有权不变的前提下充分发挥作为用益物权的集体建设用地使用权之最大效用，使之合理、有序、有偿流转之变革已刻不容缓。
[关键词] 集体建设用地使用权，用益物权，权能，有偿流转
一、社会主义新农村建设中的不和谐因素
近年来，“ 三农” 问题一直被称为中国经济社会发展问题的重中之重，新一届领导集体提出“ 社会主义新农村” 建设。随科学理论思想转变为强大的实践武器，中国经济社会，尤其是农村面貌将会出现巨大的变化。但目前现实社会中，仍存在着严重影响农村经济社会发展的矛盾：
（一）城市化进程加速化与农地锐减的矛盾
经济发展必然促进城市化进程发展：城市化水平不断提高，城市数量不断增加、城市规模不断扩大，又必然需要大量建设用地。据报中国城市化水平1995年为29%，到2000年为35%，而到2010年则为45%左右。纵观中国建国以来城市发展与耕地变化简史，可以看出，从1957年到1997年间，耕地从112百万公顷下降到95百万公顷，年减少近1，000，000万公顷[1]。这严重冲击保护耕地的国策。
（二）农民土地被征获得极少的补偿金与国家土地使用权出让而获得巨额差价的矛盾
我国土地管理法律体系规定了农地只有被国家征才能进入地市，这样就使得国家垄断土地一级市场，造成国家对农地使用权的不当干预，无偿的取得农村集体土地转为建设用地后的增值收益，而收益返还用于农村建设的却是其中极少的一部分。从而政府、乡镇干部与农民间的关系对立，矛盾尖锐。
（三）农地使用权之流转趋势与国家法律规范严格限制间的矛盾
以土地管理法为主的法律体系对农村集体土地使用权流转是严格禁止、限制的，只有极少数情况例外，但也有严格的限制条件。但现实中，这些禁限基本处于失灵状态，各地农地流转隐形市场大量存在。随经济发展、户籍制改革，村民买卖、抵押房屋及宅基地屡见不鲜；名为联营实为土地租赁、甚至买卖的现象也比较严重；在皖粤等省份亦以地方立法形式出台了集体建设用地有偿流转等办法。可见，现实中集体建设用地使用权流转问题靠一味的禁止是无法解决的。
综上所述，农村土地，尤其是其流转问题，已经成为严重影响农村发展的重要问题。随中国市场经济目标的确立，建立如何充分体现、发挥土地使用权生产要素作用的，使之能正常、合理、高效利用的制度刻不容缓。
二、集体建设用地使用权流转治理现状与缺陷
集体建设用地所有权属于农民集体所有，而对于其使用权及使用权流转，我国法律如是规定：《中华人民共和国土地管理法》第43条，建设用地需使用国有土地，乡镇企业建设用地、村民建房用宅基地、乡村公益建设用地等经依法批准使用农民集体所有土地除外；该法60条，可以以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业；该法62条，村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准；该法63条，农民集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于集体建设，但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法流转发生转移的除外；《中华人民共和国担保法》第34、35、36条等规定，农村集体所有土地使用权、宅基地使用权等不得抵押，但抵押地上建筑物、附着物等的，相应土地使用权同时抵押。等等。从上述法律法规的规定可以看出，我国对农村集体建设用地使用权的流转是持否定态度的，但有两个例外：即土地管理法第63条担保法第36条的规定。即便如此，该种情况也只占集体建设用地中很少的一部分，而且，农民集体从中也多不能获得收益获收益有限[2]。如此之规定，已经与我国经济社会之现实严重脱节，具有明显的缺陷性：
（一）集体建设用地产权主体严重虚位、权能残缺不全
按我国目前相关法律法规规定，农村土地所有权属于农村集体经济组织、村民小组等所有。但在人民公社解体后，集体经济组织、村民小组等基本解体，目前农村的集体经济组织、村民小组等就其本质已不同于土地管理法制定时的那种以自然村为界、以农民集体土地为基本财产、以组织体的方式由农民在组织体内以土地为基本劳动对象统一经营、管理集体所有土地的社会组织形态。那是一种具有土地资产合作化特征的集体经济组织[3]。故现在农村集体缺乏行使集体所有权的有效组织形式和程序，为某些村干部权力寻租留下空间。
而农村土地处分权能则因国家法律法规的规定和政府行政权力的强行介入，变成政府的征地权。
故集体土地所有权实质上是一种由国家控制、但由集体承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排。集体只是名义上的所有权而已，真正拥有支配权的是国家[4]。造成在行政权力参与下，农民集体土地权利被侵害，土地农转非有增无减，有禁无止。
（二）集体建设用地使用权之用益物权属性及其全能之残缺不全
集体土地使用权是用益物权，即以支配物质利用价值为内容之物权。这应是集体土地使用权的基本法律属性[5]。它是由集体土地所有权所派生出的一种用益物权，使所有人以外的权利主体对土地而为不侵害所有权的自由的占有、使用及收益等，从而对土地利用以实现其经济目的的权利。
而我国法律规定之集体建设用地使用权，不仅在用途上仅限于村民自己对集体土地之于公益、乡（镇）村企业及住房用宅基地等之使用，而且在数量上也严格限制，对集体建设用地使用权而为收益更是严格控制，使集体集体建设用益物权缺失其最为重要的全能——收益全能，土地资源作为生产要素不能得到最优配置，作用不能得到很好的发挥。
（三）农村集体建设用地使用权流转制管理问题
按我国土地管理法等相关法律规定，农村集体土地由村民委员会、乡（镇）或村集体经济组织、村民小组等经营管理。然而现实中，农村土地的经营权，已经因为农地由村民占有、使用而为村民享有和行使；而农地管理权行使的一个最重要的表现就是选择农地使用制度，自主安排农地用途。但实际上农村土地使用制度已由国家通过法制的形式统一作出安排，农村集体只能执行、并不能自主选择。更何况，如上文所述，如今的村（镇）集体经济组织、村民小组等已经并非制度产生之日的集体经济组织等。如此情形之下，致使村集体土地经营管理组织和程序的缺失，加之法律规定过于原则，缺少可操作性，价值巨大的外部利益性诱惑，造成现实中隐形土地使用权流转市场大量存在。集体建设用地使用权流转处于一种违法、不合理、混乱的状态，不利于农村土地市场的形成。若不及时引导、规范将可能对我国国有土地市场造成严重冲击。
（四）集体建设用地使用权流转的国家法律强制禁止与现实禁而不止
在集体建设用地使用权流转问题上，国家是持谨慎态度的。集体建设用地市场的开放，将直接影响到农地保护、国有土地使用权出让市场等。但随经济的发展，新农村建设需要土地，村民权益意识的提高要求分享农地流转之收益，改革试验与农民探索为流转工作做了政策储备，更重要的是农地使用权流转隐形市场大量存在。如1990年以来，珠、长江三角洲及一些大中城市市郊，农民利用政策和法律空间，自建厂房、仓库和店铺等用于出租；或者干脆不顾法律的限制，直接进行土地非法出租等。通过隐形市场、改变用途而为集体建设用地使用权流转的数量是巨大、惊人的。但这些流转毕竟在法律、政策上未得到明确认同，是在杂乱、无序及隐蔽的状态下进行的，缺乏合理规制，从而难免引发诸多问题，导致纠纷及矛盾冲突，影响农村稳定发展[6]。
可见，如果政府一味无视制度的历史沿革与市场的现实需求，强调市场的高度管制与禁止，而不是通过疏通和堵漏相结合的土地制度去变革现行制度中不适应经济生活的部分，将可能导致因管治过度而引发的政府失灵，加剧矛盾。
综上所述，集体建设用地使用权可否流转已经成为农村经济发展的制约性因素之一，而现行调整集体建设用地使用权流转之法律法规，因其自身的滞后性、局限性以及故能适应我国市场经济的发展。改革，势在必行。
三、通过制度创新使集体建设用地使用权合法化、规范化流转
中国现行农村土地制度是计划经济体制下强化权力的制度安排，其最大的弊端在于限制和约束了农民自由而全面地发展。建国以来的多轮土地改革之所以收效甚微，根本原因就在于“始终将政府对土地的统一管理职能和政府垄断职能混为一谈，而没有去围绕土地经济运行的政府与市场关系的机制基础进行创新，一直因为政府自己调控自己，政府自己监管自己而治标不治本。[7]”因为农村土地制度的构建直接关系农民阶层的命运，改革不能忽视其愿望与诉求。故新的改革，应走出一味强调政府管制与控制的误区，在尊重历史与现实市场需求的基础上，依靠公有制土地实现形式的产权创新，实行疏通与堵漏相结合的灵活的土地制度。
（一）明确界定集体建设用地所有权主体及其代表主体和其享有的农地权利
如前文所述，目前现实社会中有些地方根本就不存在所谓村（镇）集体经济组织，或者其在性质上已不同于土地管理法颁布时的集体经济组织， 这就使得大多数情况下，农村集体土地所有权主体由村委会——这一有准行政性质的基层村民自治组织充当，在监督机制缺乏的情况下，也为个别村干部权力寻租留下空间。
