关于印发非煤矿矿山企业安全生产许可证申请书等13种文书格式的通知

上一篇: 关于印发《深化危险化学品安全专项整治方案》的通知
下一篇: 国家发展改革委、国家工商行政管理总局关于印发《广告服务明码标价规定》的通知

从检察视角看“牢头狱霸”问题的成因与对策

常祯　屈玉霞


　　云南晋宁“躲猫猫”事件后，仅今年3月，全国各地就有数起在羁押犯非正常死亡事件发生，2月28日，陕西丹凤县高中生徐梗荣羁押期间离奇死亡，3月2日，海南省儋州第一看守所，犯罪嫌疑人罗静波被同监室数名羁押犯殴打致死，3月16日，湖南湘潭县犯罪嫌疑人胡奋强在审讯期间突然死亡……这一系列暴虐、反人道、漠视生命、严重危害司法公正和司法权威的恶性事件，引起了社会和民众的广泛关注，也引起了理论界和实务界的反思，面对“牢头狱霸”现象，检察权真的“失灵”了吗？笔者认为，“牢头狱霸”现象，并不是检察权“失灵”了，也不是我们的体制和机制出了问题，主要是检察机关和监管部门履行职责出了问题。下面,笔者结合基层工作实际，从检察视角对“牢头狱霸”现象成因及检察机关解决“牢头狱霸”问题的对策谈谈自己的拙见。

一、“牢头狱霸”现象的成因

　　面对“牢头狱霸”，最高人民检察院姜建初副检察长坦然承认，“牢头狱霸”问题的确长期存在，从事审判工作多年的西南政法大学副教授肖晖在接受媒体采访时说，监所内被羁押者间施暴现象是普遍的，可见“牢头狱霸”并非是偶然现象，而有其滋生的土壤。“牢头狱霸”现象普便存在，这已成不容置疑的事实。

　　“任何事物的存在，必有其根源”。“牢头狱霸”也不例外。“求木之长，必固其根本，欲流之远，必浚其泉源”，要解决“牢头狱霸”问题，首先要找准其病根，查明其根源，才能对症下药。笔者认为，“牢头狱霸”滋生不断，其成因主要有二个方面：

　　一是监管部门管理不到位，是其产生的直接原因。监管部门负有维护监管场所安全、对被羁押犯管理、教育的职责。“牢头狱霸”现象频发，监管部门具有不可推卸的责任。羁押犯是在监管干警的监控之下的，只要加大监管力度，改进监管设备和技术，增加监管手段，就完全可以避免“牢头狱霸”的出现。监管场所之所以滋生“牢头狱霸”，与监管部门和监管干警监管民警的责任心不强、监管方法简单落后以及对被羁押者合法权力漠视和保护不力等方面有着直接的因果关系。“牢头狱霸”现象，监管干警不是不知道，而应是习以为常了，为何放任不管，任凭“牢头狱霸”在眼皮底下继续施恶行暴呢？莫非就是通过“以魔降魔、以恶治恶”实现“无为管理”的目的而已，而这种“无为管理”已成为监管部门的“潜规则”。笔者认为，管理懈怠、监管不作为是“牢头狱霸”现象产生的直接原因。

　　二是监所检察部门监督不力、监督不到位，是其产生的间接原因。法律赋予检察机关对监管场所执法活动是否合法履行法律监督职责。监所检察部门负有保障监管工作严格依法进行、对监管部门渎职侵权案件查处、维护监管场所安全和稳定、保障刑事诉讼活动顺利进行的法律职责。但在司法实践中，监所检察部门对监管场所和监管干警在履行法律监督职责时，存在两大误区，导致监所检察法律监督不力、监督不到位：

　　一是对监管场所注重事后监督，事前、事中监督不到位是监所检察工作的第一大误区。实践中，监所检察部门对监管部门和监管干警的履行法律监督，主要侧重于事后监督，而对事前、事中监督不到位，没有形成全方位、实质性监督。监管干警的渎职侵权行为只有造成严重后果且构成犯罪，才会引起监所检察部门的重视而启动法律监督，而对日常执法工作缺少应有的监督，对没有造成严重后果的一般违法渎职侵权行为，也往往会基于“搞好检监关系”、“加强协作配合”、怕“得罪”等因素而听之任之，从而在某种程度上致使监所检察监督流于形式，使监管部门“无为管理”的“潜规则”没有履行应有的法律监督，从而为“牢头狱霸”滋生埋下隐患。

　　二是对监管干警“不作为”渎职不以违法犯罪行为认定，是监所检察工作的第二大误区。仅从事后监督来讲，监所检察部门对监管部门干警 “作为” 性渎职侵权行为还履行一定的法律监督职责（从各地近几年来查处的监管场所渎职侵权犯罪就可说明这一点），而对监管部门干警“不作为”渎职则缺乏应有惩治，从而导致对此类问题法律监督的缺位。“不作为”通俗地理解，就是不干事，在其位不谋其政，不履行法定职责，这种“不作为”本身就是违法，重者构成犯罪。而实践中，监管干警“不作为”违法行为是检察机关的“监督盲区”，“牢头狱霸”恰恰就是在这种“监督盲区”导致的“不作为”违法监管下形成的。从这个意义讲，“牢头狱霸”问题深层次根源还是在检察机关。因此，笔者认为，监所检察部门监督缺位、监督不力是“牢头狱霸”现象产生的间接原因。

二、检察机关解决“牢头狱霸”问题的对策

　　“牢头狱霸”给检察机关公正司法形象造成了不可弥补的损害，打击“牢头狱霸”，是检察机关应有的职责，义不容辞。值得欣慰的是，对于“牢头狱霸”，最高人民检察院联合公安部已印发《全国看守所监管执法专项检查活动方案》，全面开展排查严惩专项行动。但“冰冻三尺非一日之寒，滴水穿石非一日之功”，从“牢头狱霸”“历史悠久，古今中外概莫能外”足以说明“牢头狱霸”问题的复杂性，面对“牢头狱霸”，如果只是出了问题后突击排查、突击整治，解决不了根本问题，也许专项检查一结束，“牢头狱霸”照样死灰复燃。因此，笔者认为，当前检察机关要彻底解决“牢头狱霸”问题，就要在其产生的根源上下功夫：

　　一是要“找准病因”。检察机关要认真分析“牢头狱霸”问题存在的深层次原因，要认真研究法律监督工作中存在的疏漏，分析查摆监所检察工作中监督不力、监督不到位的工作现状，从而做到有的放矢、对症下药。

　　二是要强化监督措施。检察机关要进一步重申监所检察职能，强化对监管活动的动态和全方位监督，确保监督不留“盲区”，积极构建打击与预防双管齐下的监所检察长效机制，形成高压态势，让监管场所内部的不良分子不敢也不能妄动。

　　三是要理清关系。检察机关要正确认识与监管部门的监督与被监督关系，避免其它因素对监督权实施的影响。做到事前预防，事中监督，事后严查。强化对监管干警渎职侵权行为的查处力度，尤其是不作为渎职行为更要加强防范、严厉查处。对于监管干警违法失职、渎职侵权行为，该查办的查办，该纠正的纠正，树立监督不力、有案不查就是渎职的意识，依法积极开展监所检察法律监督工作，避免“牢头狱霸”在监管干警的漠视、失职下滋生。
　
　　四是要充分发挥检察机关的法律监督权，通过检察建议等切实有效的监督方式，从对监管干警的行为方式、行为过程及行为结果的监督延伸到对监管部门的监管制度、监管场所、监管设施装备、监管工作措施等各个方面，通过履行法律监督职能，配合做好完善监管部门监管制度、合理配置监管资源、有效制定工作措施、建立安全的监管场所，确保监管部门软硬件建设符合监管标准和要求。








作者单位：

* 常祯：甘肃省酒泉市人民检察院
* * 屈玉霞：甘肃酒泉职业技术学院




江西省抚州市人民政府


抚州市殡葬管理综合执法暂行规定

抚府令第16号

　　
　　《抚州市殡葬管理综合执法暂行规定》已经2008年11月4日市政府第23次常务会议研究通过，现予公布，自公布之日起30日后施行。　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长：
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年十一月十一日

　　抚州市殡葬管理综合执法暂行规定

　　第一条 为了推进殡葬改革，保护土地资源和自然环境，促进社会主义精神文明建设，根据《江西省殡葬管理办法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规，制定本规定。

　　第二条 本规定适用于本市行政区域内的殡葬活动和管理。

　　第三条 抚州市民政局主管全市的殡葬工作，具体行政执法工作由抚州市殡葬综合管理执法大队负责。

　　各县（区）人民政府民政部门负责本行政区域的殡葬工作。

　　第四条 各级公安、工商行政管理、国土资源、建设（规划）、城管等部门按照各自的职责，协同民政部门做好殡葬管理工作。

　　第五条 禁止在下列地区建造坟墓：

　　（一）耕地、林地；

　　（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；

　　（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；

　　（四）铁路、公路主干线两侧；

　　（五）居民住宅区。

　　第六条 城镇居民的骨灰或遗体应当安葬在本区域的公墓内，农村村民的骨灰或遗体应当安葬在本村的公益性墓地内，禁止乱埋乱葬。特殊情况需要异地安葬的，须经县级以上人民政府民政部门批准。

　　第七条 有下列行为之一的，责令其限期改正；拒不改正的可依法强制执行，所需费用由当事人承担：

　　（一）火葬区域内的人员死亡后实行土葬的；

　　（二）将骨灰装棺土葬的；

　　（三）城区户籍人员死亡后在公墓以外建造坟墓的；

　　（四）在已建立公益性墓地以外的地方建造坟墓的。

　　第八条 有下列行为之一的，责令纠正违法行为，并由相关的部门依法处理。

　　（一）在城镇街道和公共场所停放遗体、搭建灵棚的；

　　（二）在城镇街道游丧、沿街道燃放鞭炮、抛洒纸花、纸钱，妨碍公共秩序，危害公共安全的；

　　（三）影响市容市貌、环境卫生和占用城市街道的；

　　（四）借办丧事从事封建迷信活动的；

　　（五）噪声超标扰民及阻碍正常交通秩序和占用车道的。

　　第九条 有下列行为之一的，依法予以处罚。

　　（一）制造、销售不符合国家技术标准的殡葬设备的，由民政部门会同工商行政管理部门责令停止制造、销售，可以并处制造、销售金额1倍以上3倍以下的罚款；

　　（二）制造、销售封建迷信殡葬用品的，由民政部门会同工商行政管理部门予以没收，可以并处制造、销售金额1倍以上3倍以下罚款；

　　（三）在火葬区内制造、销售棺木及其他土葬用品的，责令其停止违法行为；

　　（四）未经批准，擅自兴建殡葬设施的，由民政部门会同建设（规划、城管）、国土资源行政管理部门予以取缔，责令恢复原状，没收违法所得，并处违法所得金额的1倍以上3倍以下的罚款；

　　（五）公墓墓穴占地面积超过标准的，由民政部门责令公墓服务单位限期改正，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上、3倍以下的罚款；

　　（六）从事花圈、墓碑、墓具等殡葬用品制造、销售的，必须向工商行政管理部门申请办理工商营业执照，并加强经营管理，否则，依照《无照经营查处取缔办法》依法予以查处。

　　上述经营者办理营业执照后，应向同级民政部门备案。

　　第十条 遗体装殓、运送、防腐、冷藏、整容应及时与殡仪馆联系，禁止丧主自行转运；凡从事丧葬和仪仗服务的单位和个人应接受民政部门统一管理，对违法经营的单位和个人由民政部门依法予以查处。

　　第十一条 兴建殡葬设施应符合城市规划，并按下列规定履行审批手续。

　　（一）设置农村村民公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，由县级人民政府民政部门审批；

　　（二）建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级人民政府民政部门审批；

　　（三）兴建殡葬设施应依法办理用地审批手续，并按基本建设程序办理有关手续，任何单位和个人未经批准，不得兴建殡葬设施。

　　第十二条 殡葬处（所）服务人员必须公道正派、恪守职业道德，有下列情形之一的，报有关部门依纪依法处理。

　　（一）殡葬管理人员滥用职权，徇私舞弊、索贿受贿、玩忽职守的；

　　（二）殡葬服务人员违反操作规程，造成重大事故或不良影响的。

　　第十三条 公民、法人或其他组织对殡葬执法部门做出的处理决定不服，可依法申请行政复议或提起诉讼。当事人逾期不申请复议或起诉，又不履行处理决定的，由殡葬执法部门强制执行或申请人民法院强制执行。

　　第十四条 拒绝、阻碍市殡葬执法人员依法执行公务，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚；以暴力、威胁的方式阻碍殡葬行政执法人员依法执行公务并构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第十五条 殡葬执法人员在执法活动中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，由所在单位或上级机关予以行政处分；构成犯罪的依法追究其刑事责任。

　　第十六条 本规定由抚州市人民政府法制办公室负责解释。

　　第十七条 本规定自公布之日起30日后施行。