吉安市人民政府关于印发吉安市企业投资项目核准暂行办法的通知

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刍议经营者安全保障义务在法律上之认定

湖南省中方县人民法院 段祖松


近年来，随着我国经济和社会发展, 侵权人身损害赔偿案件在类型和数量上均发生了重大变化，新类型的案件层出不穷,其中最受关注的是经营者违反安全保障义务的侵权案件。这是一种最复杂的侵权行为类型，也是目前理论研究较为薄弱、但在实践中又是经常发生的侵权行为。此类案件起诉到法院的逐年增多，且屡屡见诸于报端。由于在过去很长的一段时间里，我国对经营者安全保障义务问题没有制定相关的法律规定来调整，导致审判实务部门的同志没有统一的规范可供遵循，客观上影响了人民法院依法公正和高效率地审理案件，人民法院判决的社会效果和司法的公信力也因此受到影响。2003年12月26日,最高人民法院出台的《关于审理人身损害赔偿适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）首次对经营者安全保障义务问题进行了规定，填补了我国侵权法规则的一个漏洞，统一了法律适用。《解释》的规定，突出体现了现代司法以人为本的价值理念，也体现了司法为民的要求，不仅有利于促进商品、服务领域在安全保障方面加强管理，以更加人性化的服务体现对人的关照和尊重，而且也有利于合理分配损害，补偿受害人的损失。下面笔者拟就经营者安全保障义务的有关问题发表一孔之见，以求教于同仁方家。
一、经营者对服务场所安全保障义务的概念及其法理依据
安全保障义务是一种法律在综合考虑了在调整商业活动的秩序中设立这种义务的社会经济价值及道德需要后，依据诚信及公平原则确立的法定义务。具体是指经营者在经营场所对消费者、潜在的消费者或者其他进入服务场所的人之人身、财产安全依法承担的安全保障义务。旅店、车站、商店、餐馆、茶馆、邮电部门的经营场所、体育馆、动物园、公园以及银行、证券公司的营业厅等向公众提供服务的场所，都属于服务场所。对服务场所负有安全保障义务的主体为服务场所的经营者，包括服务场所的所有者、管理者、承包经营者等对该场所负有法定安全保障义务或者具有事实上控制力的公民、法人或其他社会组织。与此相对应的权利主体是：（1）消费者；（2）潜在的消费者；（3）实际进入该服务场所的任何人。该权利义务的主要内容是：在特定的服务场所，权利人的人身和财产安全应当得到保障，义务人应当对这种人身和财产安全履行相应的积极作为或者消极不作为义务。安全保障义务的确立有利于维护民众在商业活动及社会生活中的安全性，亦有利于节约社会成本，减少物质浪费。因为，倘若把这种义务赋予接受服务的一方的话，那么许多去银行的存取钱的人都要配备保镖，这较由银行一方设立保安人员来讲在经济学上显然是一种重复和浪费。
经营者的安全保障义务的法理基础，来源于德国法院法官根据诚实信用原则，从判例中发展起来的社会活动一般安全注意义务的理论。社会活动一般安全注意义务原先指维持交通安全而言，其后扩张于其他社会交往活动，以强调在社会生活上应负防范危害的义务，具体指“从事交易或者社会活动，肇致形成或者持续特定危险源的，应当采取必要安全措施，以保护他人免受损害。” 为了便于实务中明确其界限，学者通过类型化方法整理出社会活动一般安全注意义务的三种主要类型。⒈先行为肇致危险的防范义务，如驾车撞人，纵无过失亦应将伤者送医救治；挖掘水沟，应为加盖或采其他必要措施。⒉开启或者维持某种交通或交往的危险防范义务，如寺庙佛塔楼梯有缺陷，应为必要警告或照明；在自家庭院举办酒会，应防范腐朽老树压伤宾客。⒊因从事一定营业或职业而承担防范危险的义务。如经营旅馆饭店，应注意清除楼梯油渍，维护电梯安全，照明通往停车场的道路，防止发生危险等。经营者的安全保障义务，即系对上述第三种类型的防范。现代民法理论认为经营者承担安全保障义务的法理依据主要为：第一，收益与风险相一致原理的要求。第二，危险控制理论的要求。第三，节省社会总成本的要求。第四，公司社会责任的要求。第五、实质平等理念的要求。第六、国际民商事立法和比较法上的启示。
二、经营者安全保障义务的主要内容
经营者安全保障义务内容的确定，是判断经营者是否需要承担赔偿责任的标尺，即经营者需要履行哪些义务，才能视为其已经尽到了注意义务而不需要承担赔偿责任。民法理论认为，需要尽适当注意义务却没有尽这种义务，就具有民法上的过错，就应当承担过错的民事赔偿责任。经营者安全保障义务具体来说包括硬件和软件两个方面：
（一）硬件方面的安全保障义务
1、物的方面之安全保障
服务场所使用的建筑物、配套服务设施、设备应当安全可靠，有国家强制标准的应当符合强制标准的要求，没有国家强制标准的，应当符合行业标准或者达到进行此等经营所需要达到的安全标准。首先是在建筑物的主体结构方面的安全要求。经营者所使用的建筑应当符合《建筑法》、《建设工程质量管理条例》的规定，在投入经营使用前必须经过建筑行政主管部门验收合格等等。其次是符合消防方面的法律法规。这方面的法规一般要求经营者在服务场所内配备必要的消防设备并保证他们一直处于良好的状态。《中华人民共和国消防法》第12条规定“歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所，在使用或者开业前，应当向当地公安消防机构申报，经消防检查合格后，方可使用或开业。”再次，符合经营场所的电梯安全的特别要求。1992年，劳动部针对全国发生在包括经营场所在内的公共场所的电梯事故达1000余起，造成人员伤亡数百人的情形，发布了《关于加强电梯安全管理的通知》，规定电梯实行安全使用制度：新电梯安装必须取得劳动部门颁发的安全使用证后方可运行；对在用电梯实行安全年检制度，在电梯使用单位日常维修保养的基础上，每年应进行一次安全检验。检验不合格的，不允许运行，经使用单位整改合格后，方可运行，对存在问题较多，一时难以修复的电梯，应吊销其安全使用证。
上述“物”的方面之安全保障要求，可以由有关行政主管部门在经营者开业前进行审查，看是否达到有关安全标准，作为其能否开业的一个重要条件。除了上述要求硬件设备符合安全要求的静态的义务外，建筑物、相关配套设施还必须由经营者经常的、勤勉的维护，使它们一直处于良好的运行状态。这是对经营者的动态的要求，它要求服务场所的建筑物、相关配套设施在整个运营过程中一直符合安全标准。比如电梯要经常性的维护，确保运转正常；灭火器材要及时换药粉；安全出口不能上锁；安全出口不能被占用、堆放物品，影响疏散通道的畅通；消防栓、灭火器材不能被遮挡、压埋。只有这样才能在硬件方面给消费者一个安全的消费环境。
2、人的方面之安全保障
经营者对于可能出现的危险应当采取必要的安全防范措施，配备数量足够的、合格的安全保障人员。国务院1999年3月17日发布的《娱乐场所管理条例》第23条规定，娱乐场所应当根据其规模配备相应数量的保安人员，而且保安工作人员必须是经过培训合格后持证上岗。同样，银行、证券公司也应当在其交易场所设置保安人员；游泳场馆应当在池边设置救生人员，且配备的救生员经过培训合格后方能上岗；根据劳动部的规定，对电梯操作人员要进行培训、考核，实行持证上岗制度；经营者必须安排消防值班人员、防火巡查员，而且消防值班人员、防火巡查员不得脱岗等等。经营者的工作人员未尽安全保障义务，一般称为服务软件上的瑕疵或者缺陷。
（二）软件方面的安全保障义务
1、消除内部的不安全因素，为消费者创造一个安全的消费环境
经营者向消费者提供的服务内容和服务过程应当是安全的，如果服务内容及服务过程存在对消费者人身或财产造成损害的危险，就属于内部不安全因素。比如公共交通工具和浴池等没有定期消毒，引起传染病的传播；不合理的惊险而不事先告知等等 。以下就是因为经营场所内部隐存不安全因素，违反安全保障义务而构成侵权的一个案例。某消费者到某游泳池购票游泳，因冠心病发作溺死。经查明该游泳池只配备一名救生人员，该救生员未经有关部门考核，且在出事当时，救生员因为下雨到雨棚躲雨而脱岗；凭健康证入池的制度形同虚设，将体质有病的人放进泳池。法院认为虽然尸检结果表明死者系病理性死亡，但是游泳池经营者没有严格要求泳者持健康证入池，且死者发病时，由于救生员的脱岗、疏于对消费者保护，导致未能及时发现刘某的冠心病发作并及时采取抢救措施，因而游泳池的经营者对该消费者的死亡有过错，没有给消费者提供一个安全的消费环境。
2、外部不安全因素的防范，制止来自第三方对消费者的侵害
主要是指通过经营者工作人员的服务工作，照顾、保护消费者的人身和财产安全不至遭受来自外界、第三人的侵害。要求配备保安人员是一个硬件要素，而在这里要求保安人员在日常工作中认真执行任务，认真积极的履行保护义务，防御来自第三方的侵害，不懈怠、脱岗，不在工作时醉酒、睡觉等，则是一个软件方面的要求。
3、不安全因素的提示、说明、劝告、协助义务
经营者应当对各种可能出现的伤害和意外情况等做出明显的警示，比如刚刚做过清洁的地板较滑，应当明确警示“地板未干，小心滑倒”字样的警示；桑拿浴、浴室应当做出“醉酒者和精神病人、皮肤病人、传染病患者禁止入内”字样的警示。这样的警示或者是为了保护消费者安全所必要，或者是为了公共利益之要求。经营者对于可能出现的危险应当对消费者进行合理的说明，对于有违安全的消费者应当进行劝告，必要时通知公安部门采取必要的强制措施。对于已经或者正在发生的危险，经营者应当进行积极的救助，以避免损害的发生或减少损失。例如当消费者在经营者的服务场所受到外来侵袭发生危险时，经营者的保安及其他工作人员，应当帮助消费者共同对付发生的危险或正在侵袭的歹徒；拨打急救电话120或匪警电话110等。
三、经营者安全保障义务的责任类型
在《解释》出台之前，对于经营者违反安全保障义务的侵权案件，因每位法官所遵循的法律理念和个人对法律规定理解上的差异，各地法院做法不统一，首先在经营者是否要承担责任这个先决问题上就存在分歧。例如对某市法院2001年—2003年间审理民事侵权损害赔偿案件情况的统计，3年间共审理民事侵权损害赔偿案件285件，其中经营者违反安全保障义务的侵权案件103件，占36%。在这103件案件中，判决经营者不承担责任的为30件，占29%；判决经营者承担责任的为73件，占71%，其中24%判决经营者承担直接责任，40%判决经营者承担连带责任，7%判决经营者承担补充责任。《解释》出台之后，经营者违反安全保障义务造成消费者人身、财产损害的，要承担民事赔偿责任，已经是有法可依。《解释》规定了经营者安全保障义务的两种责任类型 ：
1、直接责任。“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应责任的，人民法院应予支持。”至此，《解释》确立了经营者的直接责任。例如，饭店服务人员没有擦干净地板，留有污渍，顾客踩在上面滑倒，造成伤害；某商场在通道上安装的玻璃门未设置警示标志，一般人很难发现这是一扇门，顾客通过时撞在门上，造成伤害，饭店和商场经营者都要承担相应的赔偿责任。此种责任类型的特征为造成损害的直接原因不是由于直接加害人的行为，而是负有安全保障义务的人没有尽到注意义务，是因为这种未尽注意义务的行为而直接产生的损害，这时候的责任，就是负有安全保障义务的人的直接责任。按照《法国民法典》对侵权责任形态的界定，为自己的行为负责的侵权责任，就是直接责任，以区别对他人的行为所致损害负责或者对自己管领下的物件所致损害负责的替代责任。经营者对自己的经营活动或者社会活动所致损害负责，原则上是为自己的行为所致损害负责，因此应当是直接责任。经营者承担直接责任的构成要件为：（1）经营者的经营活动引起正当信赖，例如信赖其环境设施的正常利用符合安全性要求。（2）损害发生于经营者的危险控制范围。（3）对发生损害的潜在危险经营者能够合理予以控制。（4）损害结果的发生没有第三者责任的介入。此责任类型在实践中有两个典型案例，一个案例为江西武宁县莆田乡潘平在该乡综合服务大楼下楼梯时，用手扶铁制的扶手时触电身亡，后查明是因为一楼的一个日光灯镇流器质量低劣漏电，通过楼面钢筋传到扶梯上导致受害人触电死亡，此案例为经营者的硬件设备等不符合有关安全规范的要求，直接导致消费者人身、财产损害的情形。另一案例为“黄薛珠诉厦门肯德基有限公司在其餐厅就餐后在餐厅所设娱乐园玩耍时摔伤赔偿案”，九岁的黄薛珠（女）与三位同学在被告厦门肯德基有限公司所属的华侨餐厅就餐后在餐厅所设“儿童开心园”玩耍，因为当时园内小朋友较多，比较拥挤。黄薛珠小朋友在玩滑梯时，在滑梯上被挤下摔伤，左胫骨骨折，住院治疗长达一个多月。出事当时被告方没有工作人员在场对园内小朋友们的活动进行疏导和管理。本案中原告就餐后在餐厅所设“儿童开心园”玩耍，是一种生活消费行为。虽然该园不属于公共娱乐场所，也不属于社会上有偿经营的娱乐场所，但它是被告向消费者提供的餐饮及服务的一部分，是为其餐饮商品销售目的的配套服务部分，或者说是其提供的不同于其他餐饮经营者的特色服务的一部分，因此被告应当对原告的损害承担赔偿责任。本案例为经营者纯粹的不作为，即没有提供安全的消费环境，导致消费者受到损害的情况。
2、补充责任。“因第三人侵权导致损害结果发生的，由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的，应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充责任。安全保障义务人承担责任后，可以向第三人追偿。赔偿权利人起诉安全保障义务人的，应当将第三人作为共同被告，但第三人不能确定的除外。”《解释》明确了经营者未尽安全保障义务的补充赔偿责任。例如第三人在旅店将住店的旅客杀害，抢劫犯在银行营业场所抢劫顾客的钱财或伤害顾客的身体，顾客到餐厅用餐、与他人发生争执而遭到毒打，顾客在商场购物时被偷、被打等，是此类案件常见的表现形式。其含义是：首先，受害人在旅馆、饭店、银行等从事特殊经营活动的场地受到人身或者财产损害后，应当由加害人承担民事责任。例如，受到其妻子伤害的丈夫，直接加害人就是其妻，应当由其妻承担责任。其次，在无法确认加害人或者加害人没有能力承担赔偿责任的情况下，由对其负有安全保护义务的经营者承担补充责任。再次，如果负有安全保障义务的责任人证明自己的行为没有过错的，也就是尽到了必要的注意的，免除其责任。要准确理解补充赔偿责任的涵义，要抓住以下两个要领：一是顺位的补充，即首先应由直接责任人承担赔偿责任，直接责任人没有赔偿能力或者不能确定谁是直接责任人时，才由未尽安全保障义务的经营者承担赔偿责任；二是实体的补充，即补足差额。但必须注意的是，经营者只能在其能够防止或者制止损害的范围内承担补充赔偿责任。这意味着，经营者的补充赔偿责任的总额，不是以直接侵权人应当承担的赔偿责任的总额为限，而是根据其自己行为应当承担的赔偿责任的总额为限。经营者承担补充责任的构成要件为：（1）第三人的侵权行为是损害事实发生的直接根本原因。（2）经营者对侵权的发生未尽合理限度的安全保障义务，是侵权成立的条件，但非原因。（3）第三人侵权与经营者的不作为行为发生竞合。符合上述条件，经营者应承担补充赔偿责任。经营者在承担了补充责任之后，获得对加害人或者其他赔偿义务人的追偿权，这是一种单向的追偿权，即实际承担责任的经营者可以向终局责任人、直接侵权的第三人追偿。这一责任设计完全符合侵权的原因力理论分析。所谓“原因力”是指在构成损害结果的共同原因中，每一个原因对损害结果的发生和扩大所发挥的作用力，对于损害事实之出现起主要作用的原因为主要原因，对于损害事实之出现起次要作用的原因为次要原因，其中主要原因对于损害事实之出现具有较大的原因力，而次要原因对于损害事实之出现具有较小的原因力。分析原因力的作用主要是用以确定加害人是否承担民事责任和承担多大的民事责任。由于这种类型是第三人的侵权行为介入导致损害的发生，从原因力分析，第三人的侵权行为才是损害事实发生的直接根本原因，而经营者的不作为并非损害后果发生的原因，只是加大了损害发生的可能性，或者说如果经营者勤勉积极地履行其安全保障义务，则极有可能避免损害的发生。因此，经营者违背此义务只是侵权成立的条件，而非原因。综上，笔者认为，这一责任设计既考虑了侵权的原因力理论分析，又兼顾了经营者经济赔偿的承受限度和受害人的必要保护，不失为一个公正合理的解决良策。在司法实践中有两个曾经轰动一时的案例，通过对这两个案例的解析，可以更加直观理性地领会补充责任的内涵。案例之一：2003年2月26日上午9时47分左右，云南省昆明市官渡区艳红精米厂个体经营业主吴艳红及两名随行人员携款到中国建设银行昆明市官渡支行（以下简称建行官渡支行）办理存、汇款，遭遇抢劫，犯罪嫌疑人对吴艳红胸部连开两枪后逃离现场，吴艳红死亡。犯罪嫌疑人至今未缉拿归案。案件发生后，2003年3月16日，原告赵辉、吴成礼、靳素云与被告建行官渡支行为处理死者吴艳红后事签订借款协议，由该行借给赵辉等3人12万元款项。 此后，原告就赔偿问题与被告建行官渡支行协商，被告认为自己无过错，拒绝赔偿。５原告遂提起诉讼。云南省昆明市中级人民法院判决被告中国建设银行昆明市官渡支行向原告吴成礼、靳素云、赵辉、赵思雅、赵俊凯赔偿吴艳红死亡赔偿金、丧葬费，向原告赵辉赔偿被抚养人赵思雅、赵俊凯生活费，三项合计131934.48元。案例之二：1995年10月3日，×县一国营企业职工徐某因和妻子胡某某感情不和发生争执，继而与胡某某的娘家人发生了抓扯并受伤，被送进县医院住院治疗。次日上午11时许，胡某某携带一瓶浓硫酸来到医院病房，将浓硫酸泼在徐某的脸上。经法医鉴定，徐某面颈部被浓硫酸烧伤后，左耳已萎缩，左面部疤痕达80 %以上，颈部及右面部形成大片疤痕。鉴定结论为：徐某所受伤情为重伤，伤残等级为四级。2002年初，即事发7年后，被害人徐某以医院与其形成了医疗服务合同关系，医院有义务对病人的生命、财产安全予以特殊保护为由，向该县人民法院提起了诉讼，要求判令医院赔偿医疗费、残疾补助金、精神抚慰金等合计人民币34万元。在案例一中，商业银行及其分支机构对于办理存储业务客户的合法人身及财产权益，负有在合理限度内的安全保障义务。被告建行官渡支行营业厅的安全设施，在硬件设置方面，被告建行官渡支行提交的录像资料证明营业厅内已经安装了电视监控系统，但没有证据证明该支行设置了其他必要的安全防范设备，如紧急报警装置或联防警铃、探测报警等技术设备；在软件设置方面，建行官渡支行在营业大厅内虽安排了一名保安值班，但是，当犯罪嫌疑人在大厅内来回走动，窥视受害人吴艳红填写存单，并违反“一米线”规定，站在吴艳红侧边准备实施犯罪行为时，保安始终未对犯罪嫌疑人进行必要的询问，在犯罪嫌疑人抢夺钱袋及开枪伤人时，保安也未即刻着手制服犯罪嫌疑人或对受害人实施必要的帮助。按照一般的社会评价标准，犯罪嫌疑人的举动显属异常，应引起被告建行官渡支行及保安应有的注意，但建行官渡支行工作人员及保安却疏于注意，被告建行官渡支行用于保障客户人身及财产安全的电视监控及保安的配置，未能在合理限度内尽到安全保障的义务，因此，被告建行官渡支行具有过错，应承担补充赔偿责任。在案例二中，医院也对住院的病患负有安全保障义务，但是医院方面的保卫工作主要针对的是外来闲杂人员，医院没有理由阻止病患的亲属包括其配偶的探视和陪护，在这样的情况下，妻子伤害丈夫致重伤，医院无法防止，况且本案也有直接加害人，现在受害人不追究直接加害人的责任，反而起诉已尽安全保障义务的医院承担侵权责任，没有法律根据。在此种情况下，医院的义务主要为：一是患者受到第三人损害后报警；二是采取适当的措施抢救受害人，避免损害结果的扩大。假设医院违反了前述义务，应当承担责任，但不是整个伤害的责任，是附随义务范围内的部分赔偿责任。
在“经营者消极不作为＋第三人的积极加害行为”的情况下，对安全保障义务人的责任性质之认定，在我国司法实践中颇多争议。有的认定为侵权责任，有的认定为违约责任，有的认定为加害人与安全保障义务人的连带责任，有的认定仅由经营者承担责任。因此各地法院的判决结果也大相径庭。从我国的实际情况来看，认定安全保障义务人仅承担违约责任，似乎对受害人的保护太弱；而认定安全保障义务人与加害人承担连带责任往往最终是由安全保障义务人承担全部赔偿责任，这又太苛严。在有第三人积极加害行为的情况下，经营者承担补充责任，一方面能够比较充分地满足受害人（或者其近亲属）的损害赔偿请求，另一方面又比连带责任、经营者的单独责任更为公平合理。经营者承担补充赔偿责任的法理依据，在于经营者违反应当积极作为的安全保障义务，使本来可以避免或者减少的损害得以发生或者扩大，增加了损害发生的几率；经营者应当为受害人向直接侵权人求偿不能承担风险责任。让无辜的受害人得到救济，而让那些侵害他人或者无视他人安全的人承担责任和风险，符合司法正义的理念。
四、经营者安全保障义务的归责原则
《解释》规定，经营者未尽安全保障义务造成损害结果的应当承担赔偿责任，责任的承担以义务违反为要件。
1、责任的性质
此种责任的性质是过错责任，即安全保障义务人承担过错责任，承担责任的条件是一定要对损害的发生具有过错，没有过错则不承担责任。对于过错的举证责任原则上应当由受害人一方承担，只有在法律法规有规定应由被告对自己无过错承担举证责任时，被告才负责举证，例如在被告主张存在受害人过错、受害人同意、以及其他免责事由等情形下。欧盟有比较严格的产品责任体系，在完成产品责任指令之后，一些人试图起草一份关于服务行业的责任指令并引入严格责任，但是这样的努力没有成功，这说明即使是在市场经济高度发达的欧盟，主流观点也不赞成在服务领域引入无过错责任。违反安全保障义务发生受害人人身、财产损害的，经营者仅在自己有过错的情况下承担责任，没有过错则不承担责任，之所以制度上要作这样的设计，不使经营者承担无过错责任，主要是为了平衡社会利益。法律制度平衡当事人的利益关系，会影响一个行业或产业（如第三产业）的兴衰存亡。因此，我们应当正确地把握法律制度对社会利益的平衡作用，一方面要给予受害人必要的充分保护，以使其受到损害的法定财产权或人身权得到补偿；另一方面，又必须考虑到大量的经常性的巨额赔偿对社会经济所产生的可能的消极作用。就我国目前而言，一方面要保护受害人（消费者）的利益，给予合理的补偿，另一方面又要考虑目前经济发展的实际状况，考虑到被告经营者（如企业、商家）的经济赔偿的承受限度。权衡的结果就是让经营者仅在自己有过错的情况下才承担赔偿责任，而不使经营者承担无过错责任。某法院曾受理了一起发生在电子游戏室里的经营者违反安全保障义务的民事侵权案件。2002年2月4日下午3时许，某市华侨中学初中学生王某与同学一起到一家电子游戏室玩耍，期间与杨某发生争议并被用弹簧刀猛刺腹部，经送医院抢救无效于次日上午死亡，事发到死亡间隔17个小时。杨某被判处无期徒刑后，王某的父母又将其与游戏室老板曾某作为共同被告告上法庭，要求民事赔偿。王某的父母认为，曾某作为游戏室的经营者和负责人，在法定节假日之外的时间违法让王某等未成年人在其游戏室玩游戏；在当天顾客多游戏机供不应求出现混乱局面时未采取任何措施维持经营秩序，致使二人因抢机发生惨剧；事件发生后，管理人员未及时打电话报警，也不进行抢救，没有履行经营者对其经营场所提供的服务负有安全保证义务和及时抢救受伤消费者的义务，对王某的死亡负有不可推卸的过错责任。要求第一被告杨某赔偿各种费用总计划65000余元，要求第二被告曾某承担连带赔偿责任。这是一起典型的第三人侵权导致损害结果发生，而要求经营者承担赔偿责任的案件。本案中，经营者曾某没有尽到安全保护义务，具有过错，应当承担补充赔偿责任。正是基于此前提，后来，在曾某私下答应给予原告部分补偿后，原告已将此案撤诉。　
2、经营者过错的判断
对经营者过错的认定，在审判实践中存在一定的困难，因为现代民法对过错的认定已存在客观化的趋势，即以违反注意义务作为判断有无过错的标准。因此，安全保障义务的范围，就成为判断经营者主观上是否存在过错的客观依据。但经营者的安全保障义务，系从社会活动一般安全注意义务发展而来，注意义务的内容，并非完全依据法定或者约定，当然导致对过错认定的困难。《解释》对经营者安全保障义务的范围，只提供了一个价值指引，即应在范围内承担安全保障义务，而“合理限度”是一个很抽象的概念。当前公认的判断经营者有无过错的一般标准是：其是否达到了法律、法规、规章或者操作规定等所要求达到的注意程度，或者是否达到了同类经营者所应当达到的通常注意程度；或者是否达到了一个诚信善良的经营者应当达到的注意程度。经营者除了要达到法律法规明文规定的标准以及合同特别约定的安全保障方面的注意义务以外，还必须以善良家父的注意，尽到善良保护消费者人身和财产安全的义务。因为法律并不能穷尽一切，合同约定也不可能周全，根据诚实和信用原则等民法基本原则，不允许经营者因为故意或者过失，懈怠对消费者人身、财产的安全保障注意义务。过错的有无和大小的判断，既要把握一般标准又要依靠个案分析。把个案中经营者的实际行为和法律法规的要求以及同类经营者所应当达到的注意标准或一个一般诚信善意之人应当达到的注意程度进行比较，并综合考虑预见可能性的大小，以确定案件中的经营者是否到达了“应当达到的注意程度”，进而认定其有无过错。虽然法律从维护社会诚信和公平的角度出发对经营者一方设立了安全保障义务，但这种义务也应有一定的限度，只要义务人尽到了合理的注意义务，即使仍不能避免受害人受到损害，义务人仍可免责。此外，我们应该从一个善良人的角度来判定，而不能只要发生事故了就苛责经营者没有尽到保护责任。如果认为营业者处于优势地位，出于保护弱者的目的而一味归咎于营业方，却忽视了对顾客行为过失的惩戒，则将由于消费者的过错所造成的损失强加于经营者，这同样是不公平的。这里所说的消费者过错亦就是受害人过错。所谓受害人过错，是指受害人的过错行为往往是造成损害的原因或者部分原因。受害人不听劝阻或者无视警示，或者故意、严重过失违反安全要求，往往是造成损害的直接原因。醉酒者不听劝阻强行进入桑拿房，属于严重过错行为，对造成的损害应当承担主要部分。因自己的过错使自己暂时丧失辨别能力的人(典型的是醉酒者、吸毒者)对自己行为造成的损害要承担完全的侵权责任，因此而使自己造成损害的，也应当对后果自己负责。即使是经营者没有能够有效劝阻醉酒者进入桑拿房，经营者的过错也是十分轻微的，因为他不可能像警察或者司法人员那样具有强制的权力。正如心脏病患者、高血压患者隐瞒疾病情况而参与剧烈运动(如蹦极跳)，造成损害的，也应当由受害人自己承担全部或者主要损害后果，因为一个人对自己的安全、生命、健康等应当尽到最高的注意。
人类社会始终处于不断前进和发展的过程中，而一定时期的法律制度无非是当时历史时代的社会需求和社会理性的反映，人类社会法制的进步与发展，在一定意义上就是一个继承发扬、推陈出新的历史过程。法制水平的高低可以反映出一个社会的文明程度。笔者欣喜地看到，九届全国人大常委会第31次会议讨论的《中华人民共和国民法（草案）》第8编“侵权责任法”，吸收了学者建议稿关于经营者安全保障义务的基本构想，这是一个具有跨时代意义的法制进步。在本文即将杀青的时候，笔者想对我国民法典的问世道一声呼唤。统一民法典的早日审议通过，将对中国法律体系的完备，对中国经济的繁荣和社会进步，以及人民的幸福，都有至为重要的作用。


对完善我国民事申请再审复查制度的思考

长春铁路运输法院　　尚立福

人民法院对已经发生法律效力的民事判决、裁定，发现确有错误进行再次审理的程序，立法上称为民事审判监督程序。其实质是对发生法律效力但有错误的裁判进行再次审理，以期纠正原有错误的一种救济制度。它以已经发生法律效力的民事判决、裁定为对象，以民事判决、裁定确有错误为前提。是否确有错误，即是否具有再审事由，法院有一个发现和确认的过程。因此，民事审判监督程序实际上包括案件的申请再审复查和再审审理两个不同的阶段。民事申请再审复查制度是指人民法院根据当事人或者利害关系人的申请，对已经发生法律效力的裁判进行实质性审查，以确定再审申请是否具备法定的再审事由、是否应当提起再审的审判活动。复查主要是对当事人认为原裁判存在再审事由或其他法定条件而要求撤销原判、进行再审的主张进行审理；再审则主要就当事人各方对实体权利义务的争议进行审理。
民事申请再审复查制度是审判监督程序的重要组成部分，对保障公民诉讼权利和合法权益，实现司法公正，缓解社会矛盾，稳定社会秩序有重要作用。复查阶段就是对当事人的再审申请是否符合法律规定再审事由的审查阶段，是法官综合当事人的再审申请及生效裁判进行衡量的裁判阶段，是决定是否打开再审之门的关键环节，事关裁判的稳定和司法的权威，更关乎当事人合法权利的有效保障。申请再审复查制度担负着承上启下、分源截流的关键作用，是再审制度建设的核心环节，也是我国审判监督制度的关键。因此，从我国国情出发，从人权保障的角度，以当事人主义和以人为本的理念为基础，建立符合民事诉讼特征和审判规律的申请再审复查制度，是我国民事司法改革亟须完善的一项重要制度。
一、我国民事申请再审复查制度的现状与弊端
复查程序在我国民事再审制度中被法律真实确定是我国1982年《民事诉讼法（试行）》的规定，该法规定了当事人有“申诉”的权利，但这并非诉权。我国学者一般认为诉权是公民所享有的请求国家司法保护的权利，即纠纷主体将民事纠纷引入民事诉讼，请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利，诉权的行使引发民事诉讼程序启动的法律后果 。法院对当事人的申诉所涉及的生效裁判进行复查，该复查工作的性质为法院的审查立案行为，是一种带有行政化色彩的非规范化、非程序性的内部处理行为，法院根据当事人的申诉对生效裁判进行实质性审查，确定是否确有错误，并决定是否提起再审。由于这种复查制度是以国家公权力即监督权为基础建构的，而并非基于当事人的诉权，其性质为纠错程序而非维权程序，因此产生了完全职权化的复查过程，由法院对当事人的申请进行审查并决定是否提起再审，当事人的申请再审不能直接启动再审程序，该种申诉处理方式在司法实践中导致了日益严重的矛盾和弊端。
为解决这种矛盾，1991年修订后的《民事诉讼法》规定了当事人“申请再审”的权利，虽然“申请再审”与“申诉”并存于法条之中，但其与“申诉”具有质的区别，本质是一项诉讼权利，是当事人诉权在民事再审程序中的表现， 这项改动无疑是立法上的一个巨大的进步。我们可以把这种变动看成是试图在我国建立“再审之诉”制度。“再审之诉”是大陆法系国家的法律概念，指再审诉讼程序的提起直接基于当事人行使诉权的行为，法院以“诉讼程序”的方式审查当事人的再审之诉请求，即赋予当事人请求司法救济和接受司法裁判的诉讼权利，只要当事人申请再审并符合法定条件的则直接启动再审之诉程序 。多年来，在我国当事人的申诉是信息反馈引起复查及再审的主要渠道，故民诉法依然保留了“申诉”这一提法，同时规定了申诉再审的五种情形，也是基于这五种情形不能穷尽当事人申请再审的理由，最高人民法院的有关司法解释也没有排斥当事人申诉而提起再审的途径。从司法解释规定“人民法院接到当事人的再审申请后，应当进行审查”的内容理解，当事人的申请再审权利已经明确，但人民法院对此申请应当如何审查，没有明确程序规范。经过十多年的司法实践表明，现行民事诉讼法确定的当事人的申请再审诉权并未得到切实的保障和实现，甚至处于虚置的状态，申诉复查处于随意、草率、无序的“暗箱操作”之中，规范意义上的再审之诉制度尚未建立。随着我国法制的不断健全和发展，以及司法改革的不断深入，现行民事申请再审审查制度日益暴露出其弊端，阻碍了司法公正与效益，主要表现在：
（一）、严重损害司法权威与司法公正
“无威则无信，无信则不立”，司法权威是司法公正的前提和基础，可以说，没有司法权威，就没有司法公正。目前，司法权威有待提高是勿庸讳言的，现在种种对司法的责难很大程度上是因为司法缺乏权威。为什么那么多败诉者都上诉、申诉？就是他们不相信法院是公正的；为什么那么多人怀疑法官徇私枉法、贪赃枉法，而不考虑自己在纠纷中、诉讼中应承担的责任？也是因为大家不信任法院是公正的。原因是什么呢？屡屡见诸新闻媒体的司法腐败是罪魁祸首自不待言，现行民事申请再审制度的负面影响也是不可忽视的。没有司法权威，法律就让人感到不可靠，法律就得不到社会的尊重。德沃金指出：“使法律看起来不那么可靠，不那么公平，也会削弱社会对法律的尊重。如若没有这种尊重，法律，这一正常情况下引导社会和经济发展最有效力的手段，就将失去它对这一发展的影响。”失去了法律的影响、规范、引导作用的社会，怎么能建立法治社会?
权威来源于确定性，而不仅仅是正确性。在制度设计上，当前的自我否定性的民事再审制度就给人一种终审判决不确定的感觉，而在实践中申诉成功的个例无疑加重了对法院终审判决不确定的怀疑。其直接后遗症就是造成了社会民众对司法公正的怀疑，进而与司法腐败联系起来。司法是社会公正的最后一道防线，当这道防线不牢固时，民众对法律的信仰就会动摇。
（二）、终审裁判的稳定性和既判力受到削弱
诉讼程序具有一种特殊的稳定性，即一经走过就不得轻易回复，除非法律上做了特殊的安排，规定了除外的情形。在现实生活中，裁判文书生效后，当事人一方或双方不断地申诉，法院方面不断地再审复查，使已经确定下来的法律关系仍处于不稳定的状态。胜诉方不放心，败诉方不甘心。法律所调整的社会经济关系仍处于悬置状态，终审裁判的稳定性受到严重的威胁。法院的判决一旦作出后即产生当事人不得以通常程序，就该案再为争执，以维护法的安定性的效力，即“既判力”，既判力要求，除非法律上安排了特定的救济程序，依照诉讼程序作出的裁判一旦生效就被固定，不得轻易被推翻或改变。由于我国民事再审制度立法上的不严谨和司法上的滥用，造成了大量终审不终的现象，破坏了裁判的既判力，对当今社会的政治、经济和生活秩序带来负面影响不可避免。
（三）极大浪费司法资源、严重扰乱诉讼秩序
在司法实践中，由于民事审监制度的缺陷，出现部分案件历时十余年，先后判决、裁定十余次，当事人仍然四处申诉的现象。在这个过程中，法院有限的人力、物力、财力、精力被大量消耗，当事人在长期的诉讼过程中，也承受了巨大负担。现行的民事审监制度总是让当事人存有希望，而只要有一线希望，许多当事人就要不断申诉，一审、二审、再审，再再审……中院、省院，一直到最高院，在法院讨不到“说法”了，就到人大、政协，要不求助于新闻媒体，大肆炒作。反正申诉的门路很多，这里申诉完了到那里申诉。而法院在现行民事审监制度和当事人反复申诉的情况下，不得不一次次启动民事审查程序。这种无限申诉的民事再审制度使两审终审制度形同虚设，严重扰乱了诉讼秩序。
（四）法律的调节功能弱化
法律是社会关系的调节器。司法就是通过法律适用解决社会关系的矛盾和纠纷。在按照法律程序终审裁判后，纠纷各方的权利义务关系应因终审裁判而确定下来，以利于经济活动的继续运行。但是，我国民事再审复查及再审制度的最大弊端就在于不断的申诉、再审，使当事人之间的权利义务关系处于一种不确定状态，败诉的一方总是千方百计寻找各种途径将已经终审的判决推翻，而现行的民事再审复查制度恰恰为这种努力提供了各种各样的机会。法院终审判决的既判力受到了严重的威胁，而民事再审复查及再审之后的裁判结果仍必然存在败诉的一方（除少数的调解结案的以外，且不论调解的正当性）,那么新的一轮申诉、再审就开始了，法律对社会关系的调节功能弱化了。
二、我国民事申请再审复查制度的症结
由于我国民事诉讼过于追求个案的绝对公正，无视生效裁判的稳定性、权威性，忽视诉讼的程序利益，导致民事申请再审程序任意性太大，在实践中的弊端日益暴露，分析原因，主要表现在以下几个方面：
（一）启动复查的主体过多
为防止或纠正错误的裁判，法律规定了可谓全方位的监督体系。当事人的申诉和申请再审可引发复查程序的启动，从司法部门内部来看，不但作生效裁判的法院可以主动对生效裁判进行复查，上级法院行使监督权，人民检察院行使监督权，这些部门都可以通过指令复查，检察建设而启动复查程序。从司法部门外部来看，地方各级党委、人大及有关部门的领导、人大代表往往以函件、建议函等方式要求法院对个案进行重点查办、督办，且案件数量越来越多，范围越来越广。应当承认，外部监督对于促进法院公正执法、维护当事人合法权益具有积极的作用，但由于外部监督的监督主体、形式的多元化，权限以及监督程序缺乏具体的规范，不可避免的产生了滥用监督权的现象。况且外部监督以提起再审的方式的进行，违背了民事诉讼“不告不理”和当事人处分权主义的基本原理，实际上侵害了当事人的再审诉权。
（二）管辖不明、层级混乱
现行民诉法第178条规定，当事人可以向原审人民法院或上一级人民法院申请再审。如此，原审法院及其所有上级法院均有权受理民事申请再审案件并进行复查，上级法院也有权指令原审法院进行再审或要求其复查并汇报结果。由于管辖规定缺乏特定性，导致实践中当事人越级申请再审、滥用申诉权利，扰乱了正常的诉讼秩序，加重了法院和社会的负担，而且也容易使各级法院对当事人的申诉或再审申请相互推诿，谁都有权管，谁都不管，反而陷入申诉或者投诉无门却又申诉不止的怪圈，结果一些错案不能依法得到纠正，确实需要救济的当事人合法的正当权利得不到司法程序的补救。
（三）、申诉期限规定较长，申诉次数无限制
时效性是程序公正的直接体现。任何诉讼都有时间限制，审判监督程序也应如此 。现行民诉法规定当事人申请再审的期限为二年，虽然改变了过去民诉法无限制的规定，但二年的申请期限仍过长，这与民诉法规定的当事人不服判决的上诉期十五天不相匹配，申诉与上诉相差太大，不利于裁判效力和民事法律关系的稳定。对于法院和检察院提起复查的，更没有期限限制，任何时间均可提出。此外，申诉次数未能限制性规定，加之启动复查和复查主体的多元化，致使众多的案件在各级法院反复复查。有的案件历时十余年，反复申诉，再审，使得法院生效裁判始终处于不稳定的状态，严重损害了社会对司法的信任，也造成诉讼和司法资源的极大学浪费。
（四）、复查的标准过于概括
复查审查的内容即为提起再审的实质条件，民事诉讼法第177条规定的“确有错误”标准、第179条规定的可提起再审的五种条件过于概括、原则，不够明确，缺乏可操作性。日本民诉法规定的再审理由有十种，与德国民诉法规定的大体相同，都是比较明确的。况且“确有错误”在理论上不符合民事诉讼的一般规律，缺乏科学性，由于当事人的申请并不必然引起再审程序的发生，因此这种“确有错误”显然不是当事人说了算的，使当事人常常与法官发生理解分歧而产生磨擦和冲突，同时也使法官在该标准的把握上有太大自由裁量权，容易形成法律外的寻租空间，滋生腐败。当事人频频申诉，“申诉状”漫天飞，导致本应再审的得不到法律上的救济，而不该再审的案件却被推翻原生效裁判，裁判稳定性、司法权威性受到了极大的威胁和损害。
（五）、复查方式的非规范化、非程序性
如前所述，复查是法院一种行政化的内部审查活动，而不是诉讼审理程序，处于不规范的状态，其过程是任意和不透明的，缺少程序性规范。对同一类型同一性质的案件，有的法院组成合议庭，对申诉和申请再审理由进行评判，决定驳回或裁定再审，有的法院则仅由审判员一人进行审查，决定驳回或汇报提出再审。有的复查案件能在极短的时间内裁定再审获得救济，而某些复查案件长期得不到解决。在复查方式上，基本采取不听证审查，不听取对方当事人的答辩意见，不组织双方质证、辩论，当事人基本没有机会发表自己的意见、提供证据等。复查过程缺乏当事人的参与程序，完全是法院独自进行的书面审查，复查结果的作出也不是基于双方当事人的陈述和辩论，随意性太大，违背了审判公开的司法原则，在实践中常导致先定后审，实际上为当事人正常的申请再审设置了行政管理障碍。所有的申诉、再审申请人都认为申诉、申请再审难，申诉、申请再审权得不到保障，尤其是被申请方对复查不公开很是不满，往往不知道案件已进入复查程序，认为案件复查透明度不高，暗箱操作现象严重 。这不仅严重侵害了当事人的诉讼权利，也有损司法的公正性。
（六）、复查环节与再审程序相分离
由于我国将复查作为法院对生效裁判决定是否再审的审查立案行为，因此即使一些法院将复查工作转入审监庭进行，但复查仍是法院审查生效裁判是否确有错误的阶段，由立案庭或审监庭的合议庭对再审申请进行实质审查，若认为案件存在民事诉讼法第179条规定的情形，则提交审委会研究决定，由院长提起再审程序。之后，转入立案庭重新立案，再分配给审监庭另行组成合议庭进行再审审理或指令下级法院进行再审。复查工作与其后的再审程序是两个性质截然不同、相互分离的环节，复查是完全独立的，有专门的合议庭审理、有独立的案由和案号，并形成独立成册的卷宗材料。这繁琐、曲折、反复审查的过程浪费了诸多的司法资源，且由于法官个体之间对案件事实、法律适用等方面的理解存在相当大的差异，司法实践常出现再审合议庭否定复查合议庭的意见，维持原判的情形，不仅白白浪费了有限的司法资源，也使当事人对如此左右摇摆的司法程序产生极大的不信任。
综上，现行民事再审复查制度并不符合建构再审之诉制度的要求，缺乏程序性，行政化的复查环节，未能充分保障双方当事人的参与，阻碍了当事人申请再审诉权的实现，降低了当事人对司法救济、司法公正的满意度，反而引发当事人缠诉不休的不正常后果。因此，为建立有限再审之诉制度，充分保障当事人的诉讼权利，完善我国民事申请再审复查制度势在必行。
三、我国民事申请再审复查制度的完善
马克思曾经指出：“审判程序和法的关系如此密切，就象植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样。审判程序和法律具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。”实体法和程序法是互相依存，相辅相成，缺一不可的。实体法是程序法产生和存在的前提，程序法是实体法贯彻实施的保证方法和手段。民事诉讼程序制度的设立是为了解决平等主体间实体权益的纠纷。为此，作为民事诉讼程序制度下的民事申诉再审复查制度，必须具有民事诉讼程序特征并根据制度设立的目的，体现其应有价值和遵循一定的原则。复查程序是再审之诉的合法性审理程序，在对其进行制度建构和规则设计时，必须遵循民事诉讼意思自治、处分权主义的基本原则及一般规律，并且由于再审案件的特殊性，应充分考虑在确保裁判的终局性和确保原判认定事实、适用法律的真实性之间取得某种平衡。在建构再审之诉制度、完善复查制度的同时，必须对再审之诉的立案受理条件及审查方式进行相应的改革和完善。
（一）、树立“依法纠错”观念，改变“有错必纠”的司法理念
我国现行民诉法是根据实事求是、有错必纠的这一立法指导思想设计再审程序的，立法者鉴于民事审判监督程序是保障当事人实体权利的最后一道屏障，所以在该程序中更是尽力突出程序的工具价值，力图追求实体上的绝对公正，坚持“实事求事，有错必纠”的司法理念。这当然有其积极的一面，它重视保护当事人的实体权利，充分体现了实体公正，尤其强调了个案的实体公正，意使每一个案件都得到正确的处理，使每一个错案都得到彻底纠正，这无疑是项非常理想的司法原则。但我们不能一叶障目，从法哲学角度来分析，该司法理念对于民事审判来说，既不合适又不可能，并且危害很大。首先，体现了浓厚的职权主义色彩，不符合民事诉讼解决私人纠纷的目的，违背了民事诉讼的基本原则—处分原则。其次，有错必纠也是难以实现的，有错必纠原则建立在诉讼理想是追求客观真实的错误认识上，完全追求所谓的客观真实性在诉讼中是不能成就的，诉讼总要受到时间和空间的限制。况且，我们所要求的案件的客观事实又都是过去而非现在正在发生着的现象，证据所证明的事实无法与客观事实完全吻合。审判实践中法律事实往往与客观真实不尽相同。因此，有错必纠在司法实践中无法实现。最后，有错必纠原则导致既判力的弱化，严重损害了程序的安定性和诉讼公正。诉讼是根据国家审判作出公权性的法律判断，是以解决当事人之间的纠纷为目的，而终局判决正是这种判断。它不但拘束双方当事人服从该判决的内容，使之不得重复提出同一争执，同时作为国家机关的法院当然也必须尊重国家自己所作出的判决，这就是既判力。既判力是诉讼程序安定的重要保证、主要内容和必然要求。当事人已享受司法组织审理的司法保障，法官的判断会有差错，新的判断同样会有差错，所以最好的办法是，如果第一次判决是在所有合法的证据下作成的，就视为讼争已得到一次性的解决。通过比较法的考察，西方发达国家总是首先保证裁判的既判力，再审程序的启动只有在当事人在法定期限内以严格的事由申请再审情况下才能发生。因此，再审的案件很少。
就整体而言，有错必纠原则并无不当，问题是司法领域中的错误或者说司法错误，有其独特的衡量标准，将一般错误观念的标准强行作为司法错误的衡量准则，必然与现代司法价值理念发生冲突。现代司法的公平理念，只在于法律事实基础上的相对公平。现代司法效率的要求，亦绝不允许个案以任何理由无止境地拖延，迟到的正义也是不公正。案件只要是在合理的期限内，在双方平等、合理的诉讼权利背景下，在相对独立与中立的机构与人员主持下，依照法律约束力处理纠纷就应保障裁判结果的即判效力。若因当事人未能在合理期限内，未能正当行使诉讼权利的情形下，致使案件并未在完全客观真实的基础上得到公平了结，那么此等缘由绝不能用来冲击既定裁判的效力，更不能以所谓的有错必纠来横加干涉。再审工作必须贯彻依法纠错原则，这是有错必纠原则在司法程序中的具体体现。因此，以依法纠错替代有错必纠作为民事再审复查程序的司法理念，显得尤为重要。
（二）限制提起民事再审复查的主体
1、强化当事人的申诉权利
当事人对生效民事裁判不服，享有申诉的权利。但长期以来，当事人的申诉权一直得不到应有的对待，甚至受到漠视，当事人对此极为不满。根据现代司法理念应将当事人对生效裁判不服的申诉权利定位于再审之诉，即按照诉权的模式定位申诉权利。为此，合理设计当事人提请再审之诉的法律要件，规范法院按正当程序管辖、受理并审理再审之诉等环节，应成为修正民事再审程序予以重点关注的内容。应善待当事人的申诉权利，可以对当事人所有的申诉均实行立案复查，口头或书面答复当事人，符合再审立案条件的再审予以立案，不符合再审立案条件的予以驳回申诉。
2、弱化检察院的民事再审抗诉权
民事案件的特点在于它们都是私权利益争议的案件，赋予人民检察院对民事不受限制的广泛抗诉权力，使得人民检察院作为国家利益法律代表人的主体地位变得模糊起来。司法实践中，诸如人民检察院抗诉出庭的身份、调查取证的权力、抗诉与申诉以及申请再审的关系等，皆难以得到满意的解答。为此，应在完善民事再审程序中统一规定，人民检察院提出民事抗诉的案件，严格限制在生效裁判的结果危害到国家利益或者社会公共利益的范畴，减少抗诉案件的范围和数量，以便有利于民事诉讼“不告不理”、“处分”等原则落到实处。
3、取消法院依职权发动民事再审
法院自行决定启动再审程序，有违法院居中裁判的公正、公平的司法理念。理由是：法院依职权决定民事再审违背了不告不理的民事诉讼原则。因为法官在诉讼中的中立裁判角色决定其在启动程序方面只能是消极、被动的，否则，即与偏袒一方当事人无异。因为启动审判程序的当事人都是有诉须审的，与对方当事人是成对立关系的，所以法院在启动再审程序的同时也就丧失了中立裁判的立场，法院的公正性就会受到当事人的置疑。虽然再审程序的审判对象是由法院作出的裁判，但并不表明法院就有启动再审的连带责任，即使此举初衷可能是勇于自我纠错，但其实纯属多余。因为一个错误生效裁判的最直接受害者并不是法院，而是一方当事人，所以说，该当事人是最有可能发现错判而申请再审的。法院缺乏这种发现错判的利益相关之基础，所以不具有实效性，特别是在民事诉讼中，裁判的根本目的在于解决纠纷，而双方当事人也有可能为此互做让步，以至息讼服判。现法院单方为追求裁判的准确无误，再将双方当事人拖入诉讼之中，这样不仅违反了民事诉讼中的处分原则，也有悖于民事诉讼的目的。
（三） 、完善民事申请再审案件的审级规定
1、确定民事申请再审复查的管辖法院
现行的民诉法规定，民事申请再审可以由原审法院管辖。但是由于再审是重新审查和推翻原审法院作出的生效裁判，因此，由原审法院进行再审，就好比病人充当自己的医生，可能达不到预期的疗效。尤其是在原审法官有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为时，原审法院再审，会尽力袒护其工作人员，回避由他们非法行为而引起的案件错误，这样的再审更会流于形式。因此，笔者认为应将再审案件提高一个审级，统一由原最终作出生效裁判文书法院的上一级法院审理（最高法院终审的案件不得进行再审）。这种管辖制度的实行，不仅能使当事人较易产生信赖心理，接受再审结果，而且也有利于上级法院监督下级法院的审判工作。这样基层法院可以集中有限人力、物力搞好一审案件。从与国际接轨来看，由较高级别的法院受理再审案件也和世界上多数国家的规定相一致。
2、取消指令民事再审复查
在司法实践中，上级法院发现可能提起民事再审的事由后，常常指令下级法院进行再审复查，让下一级人民法院向本院汇报复查情况，使得申请复查案件在二级法院之间长期处于不确定状态，浪费大量人力、物力、财力，严重损害当事人的利益，某种程度上加剧了当事人的上访。在确定了民事申请复查制度的管辖法院后，同时应当取消指令下级人民法院再审复查，这样由于指令再审复查而产生的各种弊端便迎刃而解了。