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BT模式禁止论的法律驳斥/周舟

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 03:38:05  浏览:9733   来源:法律资料网
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BT模式禁止论的法律驳斥
作者:周舟

2006年1月4日,建设部、发改委、财政部和中国人民银行共同发布了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》(以下简称《通知》),规定:
政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设,不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件;严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款,同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。
政府投资项目是指使用各类政府投资资金,包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设的项目。党政机关(包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关,以及工会、共青团、妇联等人民团体)及财政拨款的事业单位自筹资金建设的项目,视同政府投资项目适用本通知,采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。
带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款(不含合同约定的质量保证金),由建筑业企业垫款施工。
该《通知》的发布导致了关于BT模式是否遭禁的讨论沸沸扬扬,大多观点认为BT模式究其实质乃是承包商垫资,而垫资在当前中国遭到有关行政主管机关禁止,所以BT模式亦遭到禁止。少数派观点以太平洋建设集团的严介和为首席代表,认为BT模式不属于垫资,何谈遭禁?(太平洋建设集团是BT模式最大的fans,也正是BT使得严介和短期迅速成为胡润排行榜的探花郎)
从2002年刚做BT到现在,前后共负责10多个BT项目的操作模式论证、法律风险分析、合同架构设计与合同起草等工作,我从来没认为BT是不合法的,所以当看到最近很多人所谓的BT遭禁的言论,觉得很是难以理解。怎么会有如此论调呢?
诚然,相对于BOT,BT缺少一个“O”,而且缺少这个“O”也的确使得BT发生了一定程度的“变异”,但这种变异竟然模糊了如此多智慧的双眼,确是始料不及,看来是炼丹炉中烧炼火候不足,尚未练就火眼金睛。
关于BT的合法性以及并未遭禁,我想从以下三个方面予以简单论证:
一、BT与BOT模式本是同根生
BOT与BT横行江湖之基础,在于政府缺乏必要的财政资金投入公共项目建设,所以借助BOT的方式吸引外国资本或者民营资本。BOT与BT二者一样,并不是政府就不用支付,只不过是延期支付,天下没有免费的午餐。BOT与BT只是解决了政府财政资金的一时短缺,都有点类似于分期付款,不过BOT是采用授予外部投资人特许经营权作为分期支付的方式,而BT是采用政府财政资金分期偿还的方式,BOT中政府对外用收费权支付,而BT中政府对外用现金支付,唯支付手段不同尔。因此,BOT与BT可谓是“同根生”。
BT的出现除了政府引资这个因素外,另外一个因素是项目本身所决定的,很多项目都具有公益性,或者政府基于某种考虑,使得项目不具有可经营性,不能“O”,但是政府以及当地经济发展又急迫需要这个项目,所以就只能分期付款了。也正是因为不能“O”,所以对BT项目感兴趣的大多为建筑承包商,一般其他投资人较少,因为BT项目中的纯粹的投资收益相对较低,而且与承包收益是合而为一的,有时难以区分。这也是唯有承包商热衷于BT的缘故,比如参与北京地铁奥运支线项目竞标的绝大多为承包商。
因此可以这么说,BT对于政府而言是分期付款的政府采购,是吸引外部投资,而对于承包商则是融投资带动总承包的新型承包方式,承包商更加关注的是承包合同额与承包利润,而非投资收益。正是政府与承包商双方需要的契合点成就了BT的大放异彩。
《通知》中所谓“采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知”,从这个表述我们很容易推断,原本属于政府投资项目不会因为采用BOT形式而改变其政府投资项目的属性。换言之,尽管BOT从形式上似乎是政府无需动用财政资金进行支付,在特许经营期满后转让时无需支付转让价款或仅象征性地支付转让价款,但《通知》认为BOT模式中授予外部投资人特许经营权可以理解为间接使用政府财政资金进行支付,因为特许经营权如果不授予外部投资人,则会为政府带来收益,该收益是属于国家财政资金的一部分。这里BOT与BT的差异仅仅在于,BOT中分期付款期限(特许经营期)更长,支付方式为特许经营权而已。
因此如果《通知》认为采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用,那么BT理所当然的也不应适用。
或者如果仍然不够清晰的话,那我们可以玩个小游戏,做个极端假设,比如地方政府在项目立项阶段要搞BOT,在外部投资人建造完毕运营之前,因为公共利益需要,地方政府决定取消运营收费,使用财政资金买断外部投资人的特许经营权或者给与其相应补偿,那岂不是由BOT而变成了BT,那到底这个BT是否合法呢?而实践中也的确存在很多取消特许经营权的案例,只不过是运营收费一段时间之后,而非刚刚建造完毕,比如北京五环和上海某隧道。试想如果地方政府与外部投资人双方达成默契并充分信任,那岂不是《通知》很容易被规避?那立法目的如何实现?
综上,认为《通知》是对BT模式的禁止实在是妄加猜测,也不符合“法不禁止即可行”的法律理念。
二、建设部确认BT的合法性和未遭禁止
尽管自2006年1月发布《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》后,建设部对于外界讨论激烈的BT是否遭到禁止没有给出一个明确的答复,但是通过观察以下几个文件(特别是发文时间)我们不难推断出建设部对BT操作模式的认可和推广。
1、1996年6月建设部、国家计委、财政部联合发布的《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》,严禁施工单位带资承包工程,建行设单位不得要求承包单位垫资施工。
2、2003年2月建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》,规定鼓励有投融资能力的工程总承包企业,对具备条件的工程项目,根据业主的要求,按照建设—转让(BT)、建设—经营—转让(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)、建设—拥有—经营—转让(BOOT)等方式组织实施。
3、2004年10月最高法院发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》,第六条规定:
当事人对垫资和垫资利息有约定,承包人请求按照约定返还垫资及其利息的,应予支持,但是约定的利息计算标准高于中国人民银行发布的同期同类贷款利率的部分除外。
  当事人对垫资没有约定的,按照工程欠款处理。
  当事人对垫资利息没有约定,承包人请求支付利息的,不予支持。
4、2006年1月建设部、财政部、发改委和中国人民银行共同发布的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》,规定在政府投资项目中严禁施工单位使用带资承包方式承揽政府投资项目。
通过上面这四个文件的发布时间顺序、内容和文件之间的内在逻辑,我们很容易发现建设部是认可BT模式的,而且BT也没有遭到禁止。简要分析如下:
1996年《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》禁止一切工程项目带资承包,其后于2003年《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》就提出鼓励有条件的企业搞BT,从这一点我们可以很清楚的看出BT不属于带资承包,也没有受到《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》的禁止。如果说《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》禁止BT模式,那么其后发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》提出鼓励BT就属于胡说八道了。
2006年1月的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》与1996年6月的《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》从内容上并无实质差别,只是禁止带资承包的覆盖范围不同罢了。2004年最高院发布《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》对垫资条款约定与垫资利息给与了认可和保护,因此2006年1月重新发布《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》,将禁止垫资的范围缩小到只是在政府投资项目中禁止带资承包,应当说这是因最高院司法解释所做出的一种阵地退守。
三、BT不属于带资承包
根据《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》,带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款(不含合同约定的质量保证金),由建筑业企业垫款施工。
首先检讨一下上述关于带资承包定义的缺陷:
第一,该定义与现行建筑市场现状脱离,现行建筑市场就是业主市场,承包商无可选择,“要么接受要么离开”,所谓人在江湖漂的身不由己,在这个市场业主是大佬。我相信没有任何一个承包商会手执《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》,坚持要业主给预付款,要按月支付进度款。当然,有了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》,承包商至少多了一个谈判武器,只是这个武器的杀伤力有限。
第二,带资承包的定义中工程进度款支付的方式仅仅是按月支付,未免太过狭隘。实际工程实践中至少存在着按月进度付款和按形象进度付款两种。而且2004年10月财政部与建设部联发的《建设工程价款结算暂行办法》,其中第十三条规定工程进度款结算方式包括:
1、按月结算与支付。即实行按月支付进度款,竣工后清算的办法。合同工期在两个年度以上的工程,在年终进行工程盘点,办理年度结算。
2、分段结算与支付。即当年开工、当年不能竣工的工程按照工程形象进度,划分不同阶段支付工程进度款。具体划分在合同中明确。
然后,我们来讨论BT不属于带资承包的问题。
在BT模式下外部投资人既为建设单位,而BT工程由于其公益性或其他因素不宜经营收费,因此目前国内做BT的清一色的是建筑企业,如太平洋建设集团、中建总公司、中铁工、中信国华建设等等。因此BT模式下,建设单位与施工单位两位一体,角色统一,外部投资人作为建设单位既要负责BT项目的融资,还要提供融资所需的相应比例的配套资金,同时要负责BT项目立项、报建、开工等相关前期手续,外部投资人同时作为总承包单位,负责BT项目的设计、采购与施工。当然,外部投资人上述工作内容将根据其与政府签署的BT合同的约定的不同而作相应调整。
根据上述,既然BT模式下,建设单位与施工单位为统一法律主体,因此就不存在《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》中所谓的建设单位未全额支付和建筑企业垫资施工的问题,一个非常简单的逻辑推理。
言而总之,BT模式之所以在基础设施建设中大放异彩是有其经济和制度基础的,认为BT遭到当局主管行政机关的禁止实属妄加猜测。当务之急应讨论的是关于BT的立法空白,比如外部投资人作为建设单位进行BT工程立项、报建等前期手续的主体资格问题、工程总承包的招投标问题、BT工程转让时的税收问题等等(关于BT立法的空白作者将另行撰文),加强BT的研究与立法完善。


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关于规范部属事业单位中层干部选拔任用工作的意见

财政部


关于规范部属事业单位中层干部选拔任用工作的意见


部属各事业单位,北京、上海、厦门国家会计学院:

  为贯彻党的十七大关于深化干部人事制度改革的有关精神,落实部党组关于规范和完善事业单位干部选拔任用工作的部署,根据中央及国家关于事业单位人事制度改革的有关文件,现就规范部属事业单位中层干部选拔任用工作提出如下意见。

  一、坚持民主、公开、竞争、择优

  各单位领导班子要坚持民主、公开、竞争、择优的方针,切实加强组织领导,规范本单位中层干部选拔任用工作,形成干部选拔任用科学机制。进一步扩大干部工作中的民主,提高选人用人公信度,落实群众在干部选拔任用工作中享有的知情权、参与权、选择权和监督权。坚决抵制用人上的不正之风,不折不扣地执行干部选拔任用工作的各项规定,严肃人事工作纪律,坚持正确的用人导向,营造风清气正的用人环境。

  二、履行选拔任用工作的规定程序

  各单位要认真履行干部选拔任用工作的规定程序。

  (一)酝酿

  各单位领导班子在选拔任用中层干部之前应当充分酝酿。

  酝酿主要采取召开领导班子办公会议的形式,参加会议人数需达到领导班子成员人数的三分之二以上。酝酿的内容主要包括拟选拔任用的职位、选拔方式等,并按照有关规定及本单位实际,研究制定选拔任用实施方案,报人事教育司和分管部领导批准后组织实施。

  (二)提名

  提名的主要方式包括:

  1.民主推荐

  召开民主推荐大会,参会人数需达到应参会人数的三分之二以上。民主推荐票比较分散的,必要时,报人事教育司同意后,可以差额提出初步人选,进行二次推荐。

  民主推荐的结果作为提名考察对象的重要依据之一,同时防止简单地以票取人,具体把握以下三点:一是得票数多者,方可提名为考察对象;二是得票数少者,一般不得提名为考察对象;三是得票数相近者,需参考平时掌握的其他情况和干部队伍结构需要等因素,综合考虑后提名考察对象。

  2.竞聘上岗

  该方式主要通过报名及资格审查、民主推荐(民主测评)和考试(可采取笔试、面试等形式)等环节提名考察对象。

  3.“一推一述一评”或“两推一述”

  “一推一述一评”主要通过民主推荐、个人陈述和民主测评等环节提名考察对象。

  “两推一述”主要通过民主推荐、个人陈述和第二次民主推荐等环节提名考察对象。

  4.经人事教育司批准的其他方式

  (三)确定考察对象

  召开领导班子办公会议,集体讨论确定考察对象。

  (四)组织考察

  成立2名以上成员组成的考察组,通过个别谈话推荐、发放征求意见表等方式,全面了解考察对象德、能、勤、绩、廉等方面的表现,注重考察工作实绩。

  要形成书面考察材料,内容包括德、能、勤、绩、廉方面的主要表现和主要特长、主要缺点和不足、民主推荐(民主测评)和个别谈话推荐结果等三个部分,并注明考察人。

  (五)讨论决定

  召开领导班子办公会议,集体讨论决定拟任职人选。会议要保证与会成员有足够的时间听取情况介绍、充分发表意见。在充分讨论的基础上,集体做出任职决定,提倡推行任用干部票决制。对意见分歧或者有重大问题不清楚的,应当暂缓决定。

  (六)报送备案材料

  及时向人事教育司报送备案材料,材料要真实、齐全。备案材料包括:

  1.备案报告,包括选拔前后职位空缺情况、拟任免人员及职务、选拔过程概述等内容。

  2.民主推荐(民主测评)统计结果(原始件的复印件),采取竞聘上岗的还须报送总成绩及各单项成绩(原始件的复印件)。

  3.讨论干部的领导班子办公会议记录(原始件的复印件)和会议纪要。

  4.干部任免审批表。

  5.考察材料。

  上述材料各一式一份。

  (七)任职

  人事教育司批复后,事业单位要在本单位范围内对任职人选进行公示,时间为一周。公示结果不影响任职的,按有关规定办理任职和聘用手续,并将任职通知抄送人事教育司、机关党委、驻部监察局。

  (八)属于下列情况之一的备案管理干部的任免,须在领导班子集体讨论决定前,征求人事教育司的意见:

  1.提拔任用中在重要问题上有争议的;

  2.属于越级或破格提拔的;

  3.超过规定职数配备的;

  4.本单位领导干部的配偶、子女在领导干部所在单位提任的;

  5.负责人事管理的内设机构的正职。

  三、加强对选拔任用工作的监督

  人事教育司会同驻部监察局进一步加强对事业单位中层干部选拔任用工作的监督检查,各单位要强化领导班子内部监督和对干部选拔任用工作全过程的监督。对于严重违反干部选拔任用工作有关规定的行为,一经查实,严肃处理,并追究单位主要负责人及其他直接责任人的责任。

                                  财政部人事教育司

  二ОО八年九月八日  

国家经济贸易委员会、国家计划委员会、财政部、国家国有资产管理局关于变更国有企业隶属关系审批办法的通知

国家经贸委 等


国家经济贸易委员会、国家计划委员会、财政部、国家国有资产管理局关于变更国有企业隶属关系审批办法的通知

1994年11月18日,国家经济贸易委员会、国家计划委员会、财政部、国家国有资产管理局

各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府,中央、国务院各部门:
根据国务院批准的国家经贸委“三定”方案,原由国家体改委承担的变更全民所有制企业隶属关系的审批职能改由国家经贸委承担。现将变更企业隶属关系的审批办法通知如下:
一、审批范围
中央、国务院各部门(含国务院直接管理的总公司、集团公司和已批准列为国家试点的大型企业集团,下同)与各省、自治区、直辖市、计划单列市之间,各省、自治区、直辖市、计划单列市之间以及中央、国务院各部门之间国有企业(含国家控股企业,下同)隶属关系的变更,由国家经贸委负责,并商国家计委、财政部、国家国有资产管理局审批。
二、审批原则
1.企业隶属关系的变更,须符合国家有关法规及国家的产业政策,有利于产业结构和产品结构的调整,适应发展规模经济的需要,并有切实可行的改造和发展规划。
2.企业隶属关系的变更,要符合政企职责分离、转换企业经营机制、建立现代企业制度的改革方向,有利于促进生产要素的合理流动、优化国有资产的配置,提高资金的运营效率。
3.企业隶属关系的变更,要坚持有关各方协商一致的原则,不得单方面强行划入或划出。
4.对于不符合国家产业政策、长期亏损、不能清偿到期债务的企业,应按国家有关法律法规实施破产或重组,原则上不得进行划转。
三、申报程序
1.中央、国务院各部门和省、自治区、直辖市、计划单列市之间变更企业隶属关系,应由提意方(部门或省、区、市政府)向国家经贸委提出书面报告,同时抄送国家计委、财政部、国家国有资产管理局。
2.省、自治区、直辖市、计划单列市之间变更企业隶属关系,应由提意方(省、区、市政府)向国家经贸委提出书面报告,同时抄送国家计委、财政部、国家国有资产管理局。
3.中央、国务院各部门之间变更企业隶属关系,应由提意方向国家经贸委提出书面报告,同时抄送国家计委、财政部、国家国有资产管理局。
4.申请变更企业隶属关系的书面报告,应附下列文件:
(1)对方主管部门或人民政府的书面意见;
(2)经双方承办单位正式签署的关于企业隶属关系变更的协议书;
(3)由政府授权部门和注册会计师事务所出具或认证的被划转企业的基本情况、财产、债权债务等方面的行政和法律文件。
军工企业变更企业隶属关系,还需附国防科工委的书面意见。
四、批复程序
1.审批工作由国家经贸委负责办理,经国家计委、财政部、国家国有资产管理局会签后正式发文。
2.企业隶属关系变更经批准后,有关计划、财务、物资、劳动、人事和国有资产等管理关系和指标,由有关部门按国家规定办理划转手续。
原国家体改委、国家计委、财政部、国家国有资产管理局联合下发的《关于变更全民所有制企业隶属关系的审批办法的通知》(体改经〔1990〕32号)自本文发布之日起废止。



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